杜晓山：优化村镇银行管理模式 不忘普惠初心

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《中国银行业监督管理委员会关于试点投资管理型村镇银行和“多县一线”村镇银行的通知》(以下简称《通知》)完善了村镇银行的市场准入政策，优化了村镇银行的投资管理模式和设立模式，有利于扩大边远欠发达地区村镇银行的覆盖面。下一步，银监会将试点投资管理型村镇银行(以下简称“投资管理银行”)和“多县一行”制村镇银行，重点支持普惠金融发展和扶贫服务。

对此，中国社会科学院农村发展研究所研究员杜小山在接受采访时表示，成立投资管理银行是对农村银行发展的积极推动。“多县一行”的做法以前已经在一些地区试行过，特别是在边远贫困地区，这是有益的。但是，无论如何推进上述试点，普惠金融的初衷是不能改变的，也不能一概而论。按照上述模式，并非所有的农村银行都适合改革。

投资管理模式:更专业、更集约、更高效

记者:银监会已经开展了投资管理型村镇银行试点。这种模式与主主办银行以前的管理模式相比有什么优势？发展农村银行有什么好处？

杜小山:简而言之，这是一种去行政化、市场化、商业化的模式。主主办银行的模式是由一个部门管理。当这个部门与其他平行的职能部门协调时，就会出现约束和低效，这在一定程度上阻碍了村镇银行的发展。如果这是一种投资管理银行模式，它将更加专业、更加专注、更加集中、更加高效。它不仅管理投资，还负责经营管理，权责明确。它的责任对象已经从单一的主发起人转变为对股东和董事会负责，这是一个根本性的变化。

事实上，在村镇银行领域也有类似的做法，比如中国银行符登分行。根据主要主办银行中国银行(601988，中国银行)中国银行符登分行的管理，中国银行符登分行一直将中国银行视为一个相对独立的部门，其管理体系是独立的。中国银行在很多方面支持它，但它完全按照符合村镇银行的管理模式运作。对于中行符登这样的主体来说，建立一个投资管理银行模型相对容易。

此外，投资管理银行模式不一定是村镇银行发展的唯一途径，村镇银行应根据自身发展需要选择更合适的方式和路径。只有当一个好的模型被放在一个合适的主题上时，它才会产生更大的效益，而不能是“一刀切”。

数据来源:《中国中小企业金融服务发展报告》(2017)

“多县一线”:扩大金融覆盖面

记者:村镇银行“多县一线”试点模式涉及跨区域经营。县域金融的总体状况是存贷比相对较低，供求的直接表现是供给的相对“过剩”。这种跨地区经营对农村银行有什么意义？如何控制风险？

杜小山:县域金融需求不足，供给相对过剩，其实质是潜力没有挖掘出来。村镇银行本身应该是最适合成为小户、小户和“三农”客户的，尤其是要关注“小户和分散户”。此类客户单笔贷款金额较低，但整体风险可控。银监会推出的“多县一线”农村银行试点项目主要针对中西部地区的贫困落后地区，这些地区往往人口稀少，金融覆盖困难，需要填补金融服务的空空白。然而，如果不降低跨区域经营的门槛，空空间的潜力将更小。因此，“多县一线”试点仍有必要。

此前，位于呼伦贝尔盟的鄂温克族宝上村银行经当地银监局批准，已开始尝试建立跨区域支行模式。这也是由于缺乏有效的客户和有效的贷款，然后它将其业务扩展到邻近的一个县。“多县一行”的试点实施可能会给银行带来更大的发展机遇。

关于跨区域经营的风险控制，银监会建议严格界定为中西部地区的邻县(市、旗)和全省贫困地区。就数量而言，很明显，单个法人覆盖的县(市、旗)数量一般不超过五个。与此同时，进入门槛已经提高。银监会要求注册资本不低于1亿元人民币。法人机构在邻县设立分支机构，必须在开业一年并积累一定经营管理经验后，方可在邻县市设立分支机构。虽然这些监管要求非常重要，但真正的风险防控应该从“多县一线”试点村镇银行内部入手，建立起适合的银行风险控制管理体系。如果要为穷人和老年人服务，就必须对金融服务主体进行一定程度的包容性管理，由于风险防范，不利于市场实践。

社会资本的进入是一把双刃剑

记者:银监会在通知中表示，将继续支持各类合格的社会资本参与村镇银行的设立。你认为这对社会资本有什么吸引力？社会资本进入对农村银行的发展有什么好处？

杜小山:过去的村镇银行管理模式带有浓厚的行政色彩。一方面，主要主办银行干预过多；另一方面，公司治理结构不完善，相应的技术支持和资源支持不够。在这种背景下，社会资本进入村镇银行的动力不足。现在，随着投资管理银行模式和“多县一行”试点，农村银行可能会变得更加市场化和专业化，社会资本进入的意愿可能会增强。

同时，由于社会资本进入银行业的门槛较高，缺乏良好的技术和优质资源，自身的金融能力有限，经验不足。如果参与村镇银行的投资，将弥补自身的不足，同时可以整合自身的优势资源，实现双赢。然而，农村银行具有很强的区域属性。为了解决“水土不服”的问题，一些有外资背景的农村银行做得不够好，原因是它们还不够本地化。因此，社会资本的进入也是一把“双刃剑”，它必须有一致的目标和互补的资源，否则其价值将大大降低。

数据来源:《中国中小企业金融服务发展报告》(2017)

农村金融:不仅仅是商业金融

记者:银监会在通知中强调，要加快完善农村金融组织体系，提高普惠金融服务水平，有效满足精准扶贫信贷需求，加大对实体经济的支持和服务。上述村镇银行“两个试点”对农村金融生态有何影响？普惠金融服务会进一步改善吗？

杜小山:农村金融市场很大。关键是谁在做小的、分散的和包容的事情？监管当局的初衷是积极、正面和建设性的。然而，要实现不要忘记你的主动性思维和包容性金融，其内部问题需要解决。

以农村信用社和农村商业银行为例，它们应该深入农村市场，但仍有一些主体想做大做强，这在经济比较好的时候是可以接受的。然而，一旦经济下滑，产业结构调整，农村信贷机构将面临更大的风险。农村银行也将面临类似的问题。因此，如果我们想有“稳定而深远”的想法，只有做到小而分散，风险才会降低。

在农村金融生态中，存在着大量需要服务的弱势群体，这也是普惠金融的服务对象。然而，如果不从理念、意愿和价值观上设定为弱势群体服务的目标，商业金融很难直接开展普惠金融。怀着做普惠金融的使命感，这取决于是否有相应的素质、技能、产品和服务的创新水平等。特别是在金融技术飞速发展的今天，如何将传统的熟人社会和人际关系与互联网技术相结合，降低服务成本，提高效率，是未来建立自身核心竞争力的关键。

在我看来，在农村金融领域，过分强调商业化和利润最大化是错误的。必须在经济效益和社会效益之间取得平衡，也就是说，要评价两种绩效——“财务绩效+社会绩效”。这是否适合未来的村镇银行评价体系，需要政府和监管部门综合考虑。

此外，由于商业金融不能完全关注社会绩效，有必要鼓励发展农村合作金融，鼓励发展公益性社会企业，从制度上给予这些组织法律地位，并创造良好的外部发展环境。中国农村金融应该鼓励多元化发展，而不是单纯依靠商业力量来推动农村金融的发展。如果商业金融机构盲目加入农村金融生态，竞争加剧，可能无法解决普惠金融发展的根本问题。

相关链接:农村银行监管政策列表

2006年12月《关于调整和放宽农村金融机构准入政策，更好地支持社会主义新农村建设的若干意见》

允许在农村地区设立新的村镇银行，并提出试点范围

2007年1月，《村镇银行管理暂行规定》和《村镇银行设立审批指引》

明确开办银行的资质要求、村镇银行设立和开业条件的审批及监管

2007年5月关于加强村镇银行监管的意见

进一步明确村镇银行资本指标和风险指标的监管要求

2008年6月农村中小金融机构行政许可事项实施办法

要求设立、变更和终止包括村镇银行在内的农村中小金融机构，调整业务范围，增加业务品种和高级管理人员资格等。，必须经过银监会及其派出机构的行政许可

2009年6月重组小额贷款公司设立村镇银行暂行规定

对小额贷款公司的重组和设立村镇银行作出规定

关于做好2009年7月相关工作的通知

实施准入挂钩措施，主要发起单位在规划的前100个县或大中城市发起设立村镇银行，并与全国贫困县实行1: 1联动或与中西部地区实行1: 2联动

2009年12月《农村中小金融机构风险管理机制建设指引》

对农村中小金融机构风险管理机制建设提出明确要求

2010年4月关于加快发展新型农村金融机构的通知

调整村镇银行相关政策，将村镇银行对同一借款人的贷款余额从5%调整到10%，对单个集团企业客户的信贷余额从10%调整到15%。

2011年1月《关于农村中小金融机构行政许可事项的补充规定》和《关于进一步加强农村银行监管的通知》

严格执行准入政策，加强非现场监测分析和现场检查，严格防范村镇银行操作风险

村镇银行监管评级内部指引(征求意见稿)，2011年6月

借鉴商业银行内部监管评级和国际骆驼评级体系的基本原则和方法，充分考虑村镇银行支持“三农”和小企业发展的市场定位和“低门槛、严监管”的要求，对村镇银行的主要管理要素进行评价

2011年7月关于调整村镇银行设立审批相关事宜的通知

调整设立村镇银行的审批方式和联动政策，按照集约发展、适度区域集中的原则，引导主发起行大规模、批量发起设立村镇银行

2012年5月，《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》和《关于银行业金融机构发起设立村镇银行的通知》

加快构建分工明确、联动有序、高效协作、公开透明的市场准入工作机制，稳步推进村镇银行建设

2012年6月关于村镇银行非现场监管有关问题的通知

支持村镇银行设立分支机构，在3至5年内实现重要村镇的网络覆盖

2012年7月农村银行风险处置办法(征求意见稿)

作为大股东，村镇银行的主发起行全面负责村镇银行的风险处置

2014年12月《关于进一步促进村镇银行健康发展的指导意见》

加快村镇银行本土化、民营化和专业化发展，稳步提高县(市、旗)村镇银行覆盖率，重点布局中西部地区和贫困地区

关于2018年1月试点投资管理村镇银行和“多县一线”村镇银行的通知

试点投资管理型村镇银行，解决当前主发起人管理模式协调难、成本高、资源不集中的问题，进一步完善村镇银行区域联动政策，加大对贫困地区的金融支持