油气行业改革进入加速推进期

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■我们的记者张一鸣

随着需求增长放缓，中国油气产业进入了新的发展阶段，但在体制和机制上仍存在许多亟待解决的发展问题。《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(以下简称《意见》)出台后，行业市场化进程将加快。中国石油大学工商管理学院院长郭海涛日前在接受《中国经济时报》采访时指出，效率是工业发展的生命线。以效率为导向，中国油气行业改革进入加速期，主要内容是弥补监管的不足，构建有效的竞争性市场结构。

中国经济时报:目前，中国油气行业正处于供需的转折点。

郭海涛:中国的油气工业正处于不同的发展阶段，石油工业已经发展到接近成熟的阶段。资源和需求增长相对稳定和平衡。天然气产业正处于发展的上升期，在资源、产量和基础设施建设规模方面都处于快速扩张的态势。

从供需角度看，中国石油工业正进入发展的转折点，从早期需求的快速扩张走向稳定增长。随着各项环保政策的实施，能源结构正在向绿色和清洁转变，能源需求结构发生变化，清洁能源的比重将继续增加。作为传统的化石能源，对石油的需求将趋于稳定，但与其他国家相比，中国的石油需求仍保持相对较高的水平，特别是交通运输用油将在很长一段时间内保持一定的增长。

《中国经济时报》:中国油气行业有哪些新特点？还有哪些旧矛盾亟待解决？

郭海涛:当前中国油气行业的新特点突出表现在迫切需要加快体制改革。目前，中国油气行业市场化程度不够，改革的首要目标是恢复油气的商品属性。然而，由于涉及的问题范围广泛，改革需要稳步推进。此外，随着新技术和新组织方式的不断出现，油气行业改革的进程也将受到影响，新的特点将会出现。

目前，中国石油工业存在的主要问题是战略储备基础设施建设滞后，投融资体制改革进展缓慢，产业链各环节竞争不足。通过开放准入和公平竞争，可以吸引更多的社会投资，缓解投融资不足的问题。然而，所有类型的市场参与者都应该在进入之前充分预测风险。

在天然气行业，我国天然气管网设施建设滞后，特别是具体改革措施尚未出台，管网投资和收益的不确定性增加，投资建设速度放缓，投资热情不高。目前，天然气管网的管理从上游到门站由国有石油公司主导，但地方政府从门站到用户进行管理。在从城市大门站到最终用户的连接中，情况因地而异。一些地方政府的措施与中央政府的政策指导相冲突。有必要考虑如何理顺中央政府与地方政府的协调关系，解决政府缺位和越位问题。

与此同时，应该指出，石油和天然气工业的监督是非常具有挑战性的。目前，国内相关法律还不完善，政府在管理上仍然是一个小政府，其人员配备和专业化不足。推进油气市场化，必须增强政府对行业的监管能力，为培育有效竞争的市场创造条件。

《中国经济时报》:自《意见》发表以来，从实施进展来看，有哪些困难？

郭海涛:《意见》发表已经半年了，实施时间有限。当地取得了一些进展，但没有取得特别有效的成果。这在一定程度上表明，油气体制改革任务艰巨复杂，需要及时推出配套文件，为改革保驾护航。

目前，改革的难点包括以下几个方面:提高政府监管能力，将国有企业转变为符合市场的主体，塑造国有企业与非国有企业之间的公平竞争环境，监管油气行业的自然垄断环节，建设统一的大型天然气市场。

《中国经济时报》:油气体制改革具有复杂性和艰巨性。有必要制定一个时间表，并以分布式方式实施。对实施步骤有什么建议？

郭海涛:油气体制改革涉及面太广，应该稳步推进。

油气产业链上、中、下游的自由化可以视为一个突破点，同时政府的监管能力也应该加快。对于产业链的开放，改革重点应放在炼油化工和销售、原油进口等环节，上游环节的开放可根据情况逐步推进。在自由化的过程中，要注意垄断环节的稳定性，尤其是自然垄断环节。在基础设施投融资方面，应尽快出台相关法律法规，并在改革中解决天然气交叉补贴问题。地方政府大力推进煤制气，推进天然气市场化，但客观上推高了经济成本，导致国民经济竞争力下降。因此，政策的协调和执行非常重要，不能操之过急。

随着改革的深入，相关政策应及时跟进和调整。目前，中国石油工业的上游尚未完全对外开放，页岩气是第一个开放的样本，一些传统区块已经公开招标，因此上游开放可以从增量开放到存量开放开始。天然气的垄断性很强，今后应大力推进改革。然而，天然气管网的独立运行仍不成熟。当前的关键在于如何吸引投资和帮助基础设施建设。政府应该公平监管，保护投资者的利益。

油气行业的改革可以和国有企业的改革一起推进，也可以通过行业改革来推动国有企业的改革，在油气产业链的各个环节引入竞争对手来增强竞争力，比如在一些新的领域引入民营企业来激发国有企业的活力。考虑到能源安全问题，在推进国有企业改革的同时，应注意如何设置国有石油公司的职能。

中国经济时报:市场化已经成为大势所趋。市场各方应该如何应对？

郭海涛:目前，中国油气行业市场化改革已经走过了起步阶段，进入加速阶段。政府相关职能部门需要加快行业基础立法，通过配置政府监管资源提高监管能力，分离国有企业的行政职能，塑造合格的市场主体。然而，与发达国家的油气行业监管体系相比，我国的油气行业监管体系面临着结构不完善、人员严重短缺的问题。

《意见》发表后，地方炼油厂联合重组速度加快，形成了大型炼油厂。虽然当地炼油厂与国有企业有一些合作，但合作意愿需要进一步加强，今后应努力确保合作的公平性。客观上，地方炼油厂的政策来自地方，国家税收和地方税收的征收制度不一致，存在一些不平等。当地炼油厂对原油进口和成品油出口仍有一些限制。要避免转卖进出口权指数的问题，必须加快完善规章制度，创造相对公平的市场环境。

国有企业要适应市场化和行业改革的趋势，加快内部改革，积极推进企业发展战略和组织结构的调整。打破垄断后，私人资本希望有机会进入。对于已经进入和想要进入的民营企业，我们不仅要看到市场化改革的好处，还要看到自身的不足和行业风险，特别是石油行业高投入、高产出和高风险的特点，理性地进入。