从分到合 金融混业监管成趋势

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[摘要]金融监管结构调整后，未来在提高效率、整合资源、加强协调和法制化方面仍有许多工作要做。

2018年，“一党三会”的金融监管结构被打破，迎来了“15年来从未有过的巨大变化”。2017年7月，在中央政府决定成立国务院金融稳定发展委员会(以下简称“金融委员会”)后，2018年3月，原银监会和原保监会合并成立银行业监督管理委员会。至此，中国的金融监管框架进入了“一委一党两会”的时代。

金融监管改革源于金融业综合经营的发展趋势与金融分业监管体制和机制的矛盾。根据中国人民银行11月2日发布的《中国金融稳定报告》(2018)，在新的结构下，金融监管协调机制得到切实加强，货币政策、财政政策、监管政策和产业政策之间的协调机制更加有效。以央行为核心的宏观审慎管理理念和框架逐步确立，系统风险防范机制进一步强化。

“金融监管框架调整后，今后在提高效率、整合资源、加强协调和法制化方面仍有许多工作要做。”国务院发展研究中心金融研究所保险研究室副主任朱在接受《时代周刊》采访时表示，新的挑战主要包括:一是通过减少行政职能来提高监管的效率和效果。以前，监管当局承担了太多的权力，这导致了保险业监管效率低下。其次，要综合考虑共性和差异，发挥协调效应，整合监管资源。第三，加强监督和协调。避免supervision/きだよきだよ0/white和重复监管，降低不同部门之间的博弈成本。最后，加强法治建设和外部约束，划定权力界限。

金融监管框架的变化

2018年3月19日，原央行副行长易纲被任命为央行行长。21日，原银监会主席郭树清成为新成立的银监会的党委书记和主席。令人惊讶的是，几天后，郭树清获得了一个新身份:党委书记兼央行副行长。

在此前的“三会”中，这种“交叉聘用”的人事安排从未出现过。根据分工，在业务上，中央银行行长易纲负责中央银行的全面工作，而中央银行党委书记郭树清则在组织和人事方面履行党委的领导职责。外界认为，此举是进一步协调我国金融混业监管的一项特殊安排，旨在缓解旧的金融分业监管模式下部门间协调性差的问题。

在本轮机构改革中，原银监会和原保监会的合并同样引人注目。在合并之前，银监会的职责主要是监督和管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司和其他接受存款的金融机构；中国保监会依法监督管理保险市场。合并后，新成立的银行业监督管理委员会将对银行业和保险业进行统一管理。与此同时，银行业和保险业的重要法律法规草案和审慎监管的基本制度的责任被分配给中国人民银行。

2018年3月，中国人民银行研究局局长徐中写道，中国人民银行牵头银行保险重要行业立法有两个主要考虑:一是有利于确保发展和监管职能的有效分离，使监管者能够专注于监管和执行。提高监督的专业性和有效性；第二，有利于防范和化解系统性金融风险。

朱对《时代周刊》记者表示，此次改革后，将有助于明确银行和保险监管的目标，即主要基于风险监控和消费者保护，而不是行业发展，并有助于缓解行业发展、风险控制和消费者保护之间的角色冲突。

除原银监会和原保监会合并外，今年7月2日，财务委员会正式成立，其办公室设在中国人民银行。央行行长易纲担任财务委员会副主任兼办公室主任。作为国务院协调配合金融稳定、改革与发展重大问题的议事协调机构，财政委员会负责协调金融改革、发展与监管，协调货币政策和金融监管相关事宜。自2018年以来，财务委员会至少举行了三次定期会议和两次特别会议，以研究和协调财务领域的相关事项。12月20日至26日，财务委员会在一周内发表了三次意见，回应了不减税或不减费等传言，并讨论了发行永久债券等问题。武汉科技大学金融与证券研究所所长董登新对《时代周刊》记者表示，在“两会”之外，还需要一个部门来协调和整合各方的力量，“财务委员会可以在这方面发挥作用”。

恒大集团首席经济学家任泽平认为，未来中国金融监管职责分工主要体现在以下几个方面:财务委员会加强金融稳定的宏观审慎保障，负责监管和协调；央行通过货币政策保障币值稳定，进一步加强金融稳定的宏观审慎保障；中国银监会加强了微观审慎措施，以确保单个金融机构的稳定，保护消费者权益。

混合监管正在成为一种趋势

中国金融监管模式的改革过程主要分为三个阶段:计划经济下的混合监管、市场经济逐步活跃后的分业监管和市场经济进一步发展下的回归混业监管。

上一轮金融监管结构主要是拆分，即实现银行、证券、保险“分业经营、分业监管”。改革开放之初，中国只有一家银行——人民银行，它被高度垄断。1984年1月，中国人民银行开始行使中央银行的职能。自那以后，其他职能已经从央行中分离出来。1992年10月，国务院证券委员会和证券监督管理委员会相继成立，迈出了中国金融业“分业经营、分业监管”的第一步。1998年和2003年，中国保监会和银监会相继成立，形成了金融监管“三会一线”的格局。

近年来，中国金融改革取得了巨大成就，从资本项目和人民币“篮子”的逐步开放，到无处不在的移动支付。然而，随着行业壁垒的逐渐消融，金融机构间的跨行业合作日益频繁，金融业“脱离现实走向空虚”的趋势也日益加剧。金融风险的不断积累在一定程度上影响了金融业的发展和稳定。

2018年2月，徐中在另一篇文章中指出，我国金融风险高且频发，其根本原因在于金融业综合经营的发展趋势与金融分业监管体制和机制之间的突出矛盾。徐中解释说，分业监管体制造成了体制内的金融抑制，将社会融资需求推到了地下，而监管部门对体制外的高风险融资活动视而不见，任其发展，最终导致体制外“三乱”风险泛滥。

朱盛骏还认为，以往的分业监管并不完全适应综合金融业务运营的现实，这导致了金融监管的重叠和真实空的共存、监管标准的不一致、监管套利的可能性以及未能满足综合监管和有效防控金融系统性风险的要求。银保分业监管体制的融合可以整合监管资源，降低监管成本，有助于适应金融综合经营的形势。

董登新告诉《泰晤士报》记者，银监会和保监会的合并可以覆盖银保分开监管下的空白区，减少行业保护现象，促进银保合作。另一方面，银行业和保险业是金融业中监管相对规范和严格的两个行业。将两者结合起来是可行的。

值得一提的是，中国证监会在此次改革中没有发生重大变化。根据董登新的分析，证监会的保留与其业务的特殊性有关。“中国证监会的‘板块’非常大，涉及基金、证券、期货和衍生品等多个子板块。如果监管合并，会有许多不便之处。”此外，也有意见认为，证券业务在拓展直接融资方面发挥着不可替代的作用，任务艰巨。

然而，董登新认为，总体而言，目前的金融监管框架仍是基于分业监管，但监管当局从混业经营的角度对监管体系进行了一些创新。例如，2018年出台的新资产管理条例将大型资产管理产品作为监管对象，取代了以往的行业监管，体现了面对混业经营的综合监管。