以集约化和专业化引导村镇银行改革试点

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为实施中部农村振兴战略，构建普惠金融体系，完善适合农业和农村特点的金融体系，银监会近日发布《中国银行业监督管理委员会关于试点投资管理型农村银行和“多县一线”农村银行的通知》(以下简称《通知》)，推出投资管理型农村银行(以下简称“投资管理银行”)和“多县一线”农村银行试点政策。

自2006年12月银监会放宽农村金融机构准入政策，在湖北、四川、吉林等六省(区)农村地区启动村镇银行试点以来，截至2017年9月底，全国共设立村镇银行1567家，中西部地区设立村镇银行1018家，占65%；村镇银行覆盖率达到67%，包括411个国家级贫困县和连片贫困县。随着商业银行开办的村镇银行数量的不断增加，其投资管理模式暴露出难以满足集约化管理和专业化服务需求的弊端。“目前，主要发起人设立的村镇银行大多采用营业部管理、委托分行管理或指定牵头部门的模式，但具体职能由各部门管理。这种模式运行效率低，管理成本高。”银监会农村中小金融机构监管司副司长马晓光表示。

虽然在这种管理模式下，村镇银行可以从主办银行获得一定的金融支持，但村镇银行与商业银行在战略规划和市场定位上有着天然的差异，其目标客户和操作风险控制要素也有所不同。商业银行可能无法将战略目标的重心转移到村镇银行，村镇银行和普通商业银行的混业经营模式也不能保证它们不会偏离服务三农和小微企业的初衷。为了解决主要主办商业银行战略重心向村镇银行倾斜、缺乏集中资源投入的困境，有必要从集约化管理和专业化服务两个方面优化现有管理模式。

集约型管控新模式有助于推进村镇银行资源整合。《通知》明确规定，商业银行投资一定数量管理服务较好的村镇银行，可以新设立或选择一家已设立的村镇银行作为村镇银行的投资管理银行，该投资管理银行将转让给主发起人持有的村镇银行全部股权，并可以继续投资村镇银行的设立或收购，并为被投资的村镇银行履行主发起人的职责。投资管理银行的这种设置类似于商业银行设立的资产管理子公司，从发起行手中接管了管理权。作为独立法人，可以根据自身发展需要整合资源，对涉及的村镇银行进行更加集中的管理，解决中后台服务的不足，提高整体管理开发能力、风险管控能力和支农扶小的战略定位。然而，在计划的中西部地区和贫困地区实施的“多县一线”政策打破了过去农村银行只能在一个县经营的体制障碍。“多县一行”的跨区域经营将增加村镇银行之间的竞争，通过优胜劣汰促进资源向优势银行集中，弥补由禀赋因素导致的农村金融服务，鼓励已成立的村镇银行扩张发展/实现可持续发展。

与目前的管理模式相比，投资管理银行模式在吸引社会资本方面具有明显优势。在商业银行持股比例不低于15%的前提下，已经转让了商业银行全部股权的农村银行可以形成更加市场化的股权和管控结构。根据村镇银行的特点，建立“三农”和小微企业的所有制结构、治理结构和服务机制，被投资村镇银行履行保荐人职责，引进优质涉农企业入股，拓宽民间资本入股村镇银行的渠道。优质涉农企业的投资也将有助于它们赋予村镇银行先进的管理经验，促进村镇银行的良性发展。此外，“多县一行”的跨区域政策扩大了村镇银行的经营范围，促进了村镇银行的稳定发展，增强了村镇银行的实力。

这项政策的另一个关键点是专业化。投资管理银行模式和“多县一行”政策的实施，将使试点村镇银行的主要保荐人摆脱保荐银行的束缚，真正调动其主观能动性，统筹区域农村特色，制定统一发展战略，集中优势资源，在公司治理、业务模式、产品和服务等方面进行创新，提高服务普惠金融的专业能力，活跃农村金融服务市场。政策措施方面，建议支持村镇银行主要发起人根据发展战略、组织结构和管理需求，探索和构建与村镇银行数量和地理分布相匹配的管理模式，重点提升村镇银行管理能力，完善风险、资本、审计、内部交易和风险隔离体系，对村镇银行实施有效的股权管理和风险控制。

该政策是完整的，但应进一步完善保障措施和细则。农村金融机构最怕在“变强”的过程中“弃农”，放弃“少支农”的地位，会加剧县域金融的供需不匹配。《通知》强调要继续抓好村镇银行的培育和发展，重点支持普惠金融发展，服务扶贫，并从完善准入政策、强化定位监管和强化风险监管三个维度提出了21项具体政策措施。其中，加强定位监管和加强风险监管是相应的保障措施，将规范投资管理银行试点和推广过程中的机构行为。

政策措施中提到，银监会各级派出机构要切实加强对村镇银行发展战略和市场定位的持续监管，确保村镇银行坚持服务“三农”、小微企业的市场定位和社区银行的基本特征，防止业务发展受阻。“从农业到小”；同时，引导机构应积极探索支农、支持小企业的经营模式，根据“三农”和小微企业的客户需求，结合当地经济特色、农业产业链和客户服务需求，创新个性化、本土化的金融产品和服务。投资管理银行的建立，不仅仅是鼓励机构“做强”，而是要完成服务“三农”和小微企业的职能，进行专业化的产品创新和服务改进，将更多的金融资源引向县域。

投资管理银行不应忽视对“较大”风险的防范。政策措施强调，银监会各级派出机构要把农村银行风险防控放在更加重要的位置，完善多维度、前瞻性的风险监控预警体系，增强监管有效性。也就是说，投资管理试点和村镇银行“多县一线”体制强调资源的集约化和经营的专业化，但并没有放弃县财政的普遍征收和抵御区域风险的红线。相反，在试点过程中应进一步强调以上两点，以更好地连接县域金融的供求渠道。