闫坤:构建推进乡村振兴战略的现代财政制度

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严昆

实施农村振兴战略是中国共产党第十九次全国代表大会作出的一项重要决策部署，是中国未来推进农业和农村现代化的总体战略，是新时期“三农”工作的总体出发点，是对新阶段农业、农村和农民发展思路和认识的进一步拓展。这也意味着，要振兴农村，就要团结一切力量，利用各种因素，建立系统的机制，共同推进农村振兴战略。金融连接政治、经济和社会三个子系统，反映政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府的关系，涉及经济、政治、文化、社会和生态文明。因此，金融在实施农村振兴战略中起着至关重要的作用，是推进农村振兴战略的基础和支撑。

一、金融在促进农村振兴中的作用和内涵

金融是国家治理的基础和重要支柱，现代金融体系是财税体制改革的目标要求和主要任务。金融在推进农村振兴战略中发挥着重要作用，可以从三个层面来理解。

首先，从政策和工具层面来看，金融是实施农村振兴战略的重要政策工具和手段。财政为农村各项事业的发展提供财政保障，通过预算收支安排调整农村振兴各方利益，通过直接财政支出、税收、补贴、政府采购等多种政策手段支持国家各项三农政策的顺利实施，体现了财政的政策性和工具性。在农村振兴战略中，要构建良好的金融运行机制，灵活构建和运用财税手段及相关政策，建立实施农村振兴战略的财政投入和保障体系，调整和优化财政收支规模和结构，提高财政支农资金配置和管理效率。

其次，从制度和制度层面来看，金融为农村振兴战略的实施提供了基本的制度保障。通过金融制度创新和制度创新，推进现代金融体系建设，构建制度化、合理化的公共资源和利益分配机制，形成效率驱动的可持续发展的制度环境和支撑体系，为推进农村振兴战略提供制度和制度支持；要明确政府和市场的界限，运用政府和市场两种机制促进农村振兴；创新城乡基本公共服务均等化的制度框架，建立健全城乡一体化发展的制度机制和政策体系，切实实现公共服务的公平和均等化。

第三，从政治和功能方面看，财政是农村治理体系和治理能力的基础和重要支柱。金融是农村治理各要素运行的重要保障。乡村治理的所有主体、规则和要素的培育和发展，治理机制的形成，都离不开相应的金融支持和保障。当前，中国正处于经济社会转型时期，农村治理面临着新经济常态、利益分化和各种利益矛盾的问题。因此，在治理背景下，财政不仅是一项资本投资政策，也是体现基本公共价值、推动体制机制改革的实践载体。在农村振兴战略中，金融应发挥价值导向和促进治理能力建设的复合功能，实现从工具理性到价值理性的升华。

二、金融在促进农村振兴中应处理好四种关系

(一)处理好农业投资、农村和农民与现实金融约束的关系

这是由中国经济社会发展阶段和实际国情决定的。一方面，中国初步建立了支持农业、农村和农民的金融投资保障机制。相关投资不断增加，担保覆盖面不断扩大，担保水平稳步提高。然而，发展不平衡和不充分的问题仍然突出，不能满足农民日益增长的改善生活的需求。因此，金融应该向农业和农村地区倾斜，农业和农村发展的不足应该迅速得到弥补。但与此同时，在当前经济新常态和供方结构改革要求减税和减费的背景下，财政收支矛盾突出。财政对农业、农村和农民发展的支持必须立足于现阶段的基本国情，考虑经济和财政承受能力，根据财力增加和合理安排对农业、农村和农民的支出，正确把握防范债务风险和金融危机的力度。

(2)处理好资源投入与制度机制建设的关系

农村振兴任务艰巨，面临诸多挑战。促进农村振兴战略需要长期努力，这需要处理短期和长期、投资和体制机制之间的关系。从短期来看，财政应坚持问题导向，针对农村基础设施和公共服务供给不足，向农业和农村倾斜投资，加快弥补农业和农村发展的不足，增强农民的幸福感和成就感。但从中长期来看，应在投资的基础上，注重制度机制建设，建立可持续的制度框架和政策体系，以金融推动农村振兴战略的实施，重塑中长期农村振兴的动力机制，通过金融引导形成多元参与、协调有机的农村治理体系，激发农村振兴的内在动力和活力。包括公共财政对农业、农村和农民的支持体系、财政收入的可持续增长机制、公共权力的规范运行机制和人民利益的顺畅表达机制。

(3)处理好财政政策的包容性和结构性的关系

农村振兴战略内涵丰富，涉及面广。对农村振兴战略的财政支持需要均衡和全面的发展，并突出重点。有必要协调财政政策的包容性和结构性。在农村振兴的区域布局中，财政既要把贫困地区作为重点投资领域，又要协调其他地区的发展；在农村振兴群体中，财政要把贫困人口作为农村振兴的重点群体，同时也要考虑到大多数不贫困的农民；在农村振兴的政策框架下，金融不仅要构建包容性的城乡一体化基本公共服务供给体系，还要通过供给侧结构改革，克服农业发展的深层次障碍，加快农业结构调整，促进农业质量发展。

(4)处理好市场与政府的关系

政府和市场是资源配置的两种基本手段。在推进农村振兴战略的过程中，金融要处理好市场与政府的关系，实现两者的有机结合。一方面，要充分发挥政府作用，大力推进现代金融体系建设，加强农村振兴的制度供给，建立公共财政投入和公共服务优先的制度机制和政策体系，促进公共资源向农业和农村倾斜。另一方面，随着社会主义市场机制的逐步完善，农村振兴战略的实施更应该遵循市场规律。金融应遵循市场规律，改革现行的农业支持和保护政策，推进农产品(000061)价格形成机制改革，合理引导金融和社会资本通过金融向农村投资，建立促进城乡要素双向流动和平等交换的制度机制，形成以市场化促进农村振兴的可持续发展路径。

第三，构建现代金融体系，推进农村振兴战略

(一)构建金融保障机制，推进农村振兴战略

首先，要坚持把农业和农村作为财政支出的优先领域，进一步加大对农业、农村和农民的财政支持力度，确保农业和农村投资规模和比重适度提高。财政支出应该向农业基础设施和农村基本公共服务倾斜，以确保财政农业投资的增长率高于财政经常性收入的增长率。同时，财政资金要向欠发达地区、贫困地区和“三农”倾斜，有效促进城乡和地区间的相对均衡发展。

其次，推进金融一体化，创新金融投融资机制，形成金融、金融、社会、农民多元化的投资格局。要发挥金融杠杆作用，引导和激励金融和社会资本以奖代补、利息补贴、担保、专项债券、基金支出等方式加大对农业和农村的投资，形成功能互补、相互合作的金融支持、政策金融、政策担保、商业金融、合作金融五位一体的金融金融协调框架，创新金融支持模式，确保投资和总量持续增长。

第三，优化金融供给结构，加快建立涉农资金整体整合的长效机制。改变过去财政涉农资金使用和管理分散的局面，进一步推进涉农资金整合，加强涉农资金跨行业整合和跨行业资金汇集，充分发挥财政资金的综合效应。中长期来看，要结合中央与地方的事权分工和各职能部门的权责调整，全面清理涉农项目，建立权责明确的涉农资金支出体系，包括项目立项、分配、管理、绩效考核和奖惩的全过程。

最后，要以绩效管理为出发点，提高财政涉农资金的使用效率。

(2)推进城乡一体化发展的制度机制建设，加强农村振兴战略的制度供给

一是在明确中央、省、市、县政府在城乡基本公共服务均等化中的权责基础上，适当扩大县级政府的财权，全面衡量地方财政收入能力和提供公共产品的责任，科学核定财政转移支付标准，适当提高一般转移支付在财政支出中的比重， 促进金融资源的纵向和横向均等化，为中西部地区、贫困地区和整个农村的经济发展和基本公共服务供给提供金融保障机制。 第二，要优化收入分配格局，调整城乡和地区收入差距，通过税收、补贴等政策加强对农民和贫困人口的支持和保护。三是继续推进城乡义务教育一体化发展，着力提高农村义务教育质量和便利性，完善城乡居民基本养老保险制度，增加农民基本养老金，完善城乡居民统一基本医疗保险制度和大病保险制度，提高农民报销比例，协调城乡社会救助制度，提高农村最低生活保障标准和覆盖面。

(三)通过金融引导构建多元治理的农村治理模式

农村振兴是一项系统工程。金融应该将自治、法治、德治的原则和技术有机地嵌入到乡村治理实践中，实现三者的良性互动，最终实现良好的乡村治理。

在农村治理主体上，金融应探索金融与金融的互动模式，促进金融和社会资本在农村的投资；通过财政奖励和一事一议的方式，鼓励和推动村委会和村民参与村公用事业，更好地反映公众需求和偏好。同时，在发展农村公共事业的过程中，培育公共责任意识和参与理性，为农村协商民主提供土壤和培育内生动力；农业金融支持政策应统筹考虑培育新的农业经营主体和扶持小农，培育各种专业化的市场化服务组织，推进农业生产社会化服务的全过程；要有效建立和完善村级财务制度和机制，加大财务投入，增强村委会作为群众自治社会组织的自主性和独立性。

在农村治理行为中，财政不仅要支持各主体的发展，还要引导政府和其他主体的行为，发挥治理的导向作用。财政转移支付资金应重点投向农村基础设施和公共服务等基础和民生领域，弥补农业和农村发展的不足；财政补贴等农业支持政策应在尽量减少市场资源配置扭曲的基础上，改善和促进市场机制发挥更大作用；要以绩效管理为出发点，完善财政考核职能，完善财政资金监管体系，提高涉农资金使用效率，促进政府职能转变，增强政策响应能力；农村治理需要协调公共利益、组织利益与个人利益、公平与效率之间的关系，实现利益层面与价值层面的整合。

总之，金融应通过支持和引导行为，发挥社会整合和价值导向作用，构建灵活可控的利益协调和稳定机制，最终形成政府、市场、社会、农民、新企业实体和村委会等多主体参与、激励相容、良性互动的农村治理体系框架，促进农村治理体系和治理能力建设。

(作者:严昆，中国社会科学院农村发展研究所党委书记、研究员)