地方债：限额有望增加 违规问责到底

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地方债务:这一限制有望增加对违规行为的问责

——关注2018年第三次金融新动向

全国金融工作会议在部署2018年工作时强调，要支持防范和化解重大风险的斗争，重点是有效防范和控制地方政府债务风险，坚决制止非法融资担保，严格禁止以政府投资基金、政府与社会资本合作、政府购买服务等名义变相借款。同时，2018年地方政府债券的发行仍将保持一定的力度，以更有效地促进经济社会发展

2018年，在继续实施积极财政政策的背景下，地方政府债务将继续发挥重要作用，“严格管理地方债务”也将成为防范和化解重大风险的重要任务。

“债券互换”即将结束

根据新预算法，发行地方政府债券是地方政府借贷的唯一合法形式。2017年12月底，全年地方债券发行顺利结束。

根据国内评级机构对中国债券的信用统计，2017年全国共发行债券1134只，总发行规模为43580.94亿元。其中，一般债务23619.35亿元，特殊债务19961.59亿元；置换债务27654.37亿元，新增债务15926.57亿元。

2017年12月，深圳成功发行轨道交通专项债券，这是自2015年1月1日实施新预算法以来的首次。迄今为止，已有31个省级政府和5个计划单列市发行了地方政府债券，地方债券发行已实现发行人全覆盖中国信用信息公共事业局技术总监吴说。

值得注意的是，地方政府债务限额管理已经得到有效实施。财政部近日公布了2017年11月地方政府债务情况，显示截至11月底，当年全国地方政府债务余额为165944亿元，全国地方政府债务限额为188174.3亿元。地方政府债务余额控制在全国人大批准的限额内，仍有一定差距。

根据中国债券信用统计，2017年新债实际发行规模为15926.57亿元，低于年初确定的373.73亿元新发行额度。“地方政府没有用完中央政府发放的额度，反映出地方政府已经尽了最大努力，积极防范和化解风险，并严格控制在一定范围内。”上海财经大学公共政策与治理研究所副所长郑春荣说。

根据部署，2014年底确定的非政府债券形式的政府债务将在大约3年内清理完毕，并由地方政府债券取代。截至2017年10月底，地方共发行替代债券10.5万亿元，大大降低了地方政府的利息支出。

“三年置换期”即将结束，一些地方政府提前完成了置换工作。”中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚表示，债券互换完成后，地方政府债券将成为地方政府债务的唯一形式。

中央经济工作会议在2018年部署工作时，积极的财政政策取向显然没有改变。“2018年，地方政府债券的发行仍将保持一定的力度，以更有效地促进经济和社会发展。”郑春荣说道。

严格控制隐性债务

为防范和化解重大风险，地方政府债务的规范化管理和风险防控成为焦点问题。

2017年12月底，财政部两次通报贵州、江苏、江西、四川等四省对部分地区非法债务担保的处理情况，对责任人给予行政撤职、行政降级和行政记过处分。

事实上，财政部在2017年已经多次发出此类通知。组织对部分市、县、金融机构非法融资担保的核查，并向10个省级政府、银监会、商务部等部门发函，建议依法追究责任2017年12月23日，财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增加的报告》作出了上述声明。

在完善监管政策方面，2017年，财政部会同国家发展和改革委员会等6个部门发布了《关于进一步规范地方政府债务融资行为的通知》和《关于坚决制止以政府购买服务为名进行地方融资的通知》。严禁以政府投资基金、政府与社会资本合作(ppp)和政府购买服务的名义变相借钱。

毫无疑问，“严格管理地方债务”已经成为防范和化解重大风险战役的重要组成部分。全国金融工作会议在部署2018年工作时强调，要支持防范和化解重大风险的斗争，重点是有效防控地方政府债务风险，坚决制止非法融资担保和变相借贷。

“目前，政府债务风险总体可控。然而，近年来，一些地方政府非法举债形成的隐性债务迅速增加，有必要更加重视风险积累。2018年，我们应该重点控制地方政府的隐性债务问题。”赵全厚说道。

郑春荣认为，目前地方融资平台数量众多，规范转型任务十分繁重。仍然有必要保持强大的高压态势，以防止融资平台卷土重来。

“要进一步控制地方政府债务风险，不仅要进一步加强债务管理和非法融资责任追究，还要从制度机制上解决内部化问题。”赵全厚认为，要推进政府职能转变，完善绩效评估，深化政府投融资体制和财税体制改革，逐步形成合力，实现有效治理。

采取更多措施拓宽“前门”

在严格遏制非法融资担保行为的同时，打开规范借贷的“前门”以满足地方政府的融资需求也是非常重要的。

自2015年以来，地方政府新发行的债券数量逐年增加，2017年比2016年增加了4500亿元，达到1.63万亿元。财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增长的报告》指出:“地方政府债务限额应适度提高。地方政府一般性债务主要用于支持异地扶贫搬迁、贫困地区基础设施等公益性非营利项目的建设。适度提高地方政府专项债务限额，支持具有一定效益的公益性项目建设。

推进地方政府专项债券改革，打造中国版“市级收入债券”，是2017年地方债务管理的重要举措。在严格执行法定定额管理的基础上，财政部会同有关部门出台了《土地储备和政府收费公路专项债券管理办法》，试点发行项目收入和融资自平衡专项债券，为规范借贷打开了“大门”。

12月，深圳成功发行轨道交通专项债券，这是地方政府发行的第一种新型项目融资、收益自平衡的专项债券。“这次专项债券发行工作始终坚持法治和市场发展的方向，为地方政府专项债券改革迈出了关键的第一步。”财政部预算司相关负责人表示。

中国信用评级预测，2018年项目收入专用债券发行人数将会增加，以其他基金收入作为还款来源的专用债券也将陆续推出。

提高地方政府债务市场化水平是改革的重要方向。“加强债券市场建设，提高地方政府债券的信用评级和信息披露水平，让投资者和公众更多地参与监管，让债券市场通过价格信号有效反映不同信用主体的信用差异，使债券风险和收益有效匹配。”(记者曾金华)

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