谨防人居环境整治“副作用”

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《农村人类住区改造三年行动计划》(以下简称《行动计划》)的公布和实施已经整整一年了。农村人居环境整治作为农村振兴战略的基本保障之一，对相应的财政支持有着特殊的要求，其效果将极大地影响当地的财政稳定、财政收支、产业形成等方面。因此，当《行动计划》已经过去三分之一的时间时，有必要审查人类住区补救的情况，以确保成功完成这一紧张而繁重的任务计划。

在这一年的时间里，我们可以看到农村人居环境的改善在各个地方都受到了极大的关注。地方政府为村庄外观建设、垃圾处理和污水处理等关键任务制定并推广了具体的时间表和路线图，总体人居环境也有了很大改善。但是，在优化外部环境的同时，也应该注意到，人居环境的改善已经逐渐暴露出从项目本身到资金管理的一些问题，这些问题可能会影响到整体行动计划的完成以及地方财政和财政，需要后续工作的所有参与者的关注。

首先，项目管理中出现了一些问题。《行动计划》的基本原则之一是强调“建设与管理、长期运行并重”，要求地方政府坚持先建设机制、后建设项目，合理确定投融资模式和运行管理保障模式，探索规模化、专业化、社会化的运行机制，确保各项设施的建成和长期稳定运行。然而，据笔者调查，部分地区整治工程的运行和保护环节没有得到应有的重视，工程本身的施工质量不够，一些村民或外来者没有形成维护意识，甚至导致一些新建设施在整个工程周期结束前遭到破坏。如果项目运行和保护不到位，将导致重复的资源投入，不会形成长期的整治效果。虽然该行动计划计划在三年内完成，但农村人民生活在环境治理中是一场持久战，需要与工业发展、农村治理和农村文明建设相结合。在项目建设期间，要形成以村为单位的专项运行和保护机制，同时要充分宣传和引导，动员村民参与项目建设和保护过程，确保整治工作的长效性。

其次，资本投资机制的形成同样至关重要。归根结底，农村生活环境的改善关系到农村基础设施建设和城乡基本公共服务均等化。这种具有如此显著溢出效应的行动必须需要财政指导；同时，由于资金投入大，基层财政收支颠倒的现状，投融资环节不可或缺。整改行动开始以来，中央政府强调创新投融资体制和机制，鼓励各类金融机构以不同方式提供信贷支持。目前，大多数地方的做法是将当地土地开发公司作为金融机构的贷款，负责修复项目的建设、运营和维护；同时，金融机构和土地开发公司、土地开发公司和政府分别制定还款计划。虽然这种方式缓解了基层政府建设初期投资高的问题，但在当前长期财政收支颠倒的情况下，人居建设投资仍然是基层政府的一大负担。此外，在2019年的最后两届会议上，财政部部长刘坤强调，不允许新的隐性政府债务，这使得改善人类住区的投资机制变得更加重要。笔者认为，在农村人居环境改善的过程中，财政投入仍应是主要的，但不仅是县级等基层财政投入，更是上级政府的投入。长期以来，我国“财政不到农村”的问题一直比较突出，出现了县域土地增值收益被用于城市建设的现象。下一步，要搞好人居环境和其他公共设施的改善，必须安排好各级财政投入，特别是城乡建设用地增减挂钩的土地增值收益和村庄整治增加耕地占用与补偿平衡指标的收益，通过支出预算的统筹安排，用于当地农村人居环境的改善。对于回报好、市场化运作的基础设施项目，可以进行股权融资，进一步缓解基层财政压力。

此外，《行动计划》在行动目标中明确指出，各地应根据人类住区的基础和条件以及当地条件确定补救目标。但是，在实践中，一些地区的目标定得太高，与当地旅游业结合得太多，这是对人居环境整治重要性的过度解读。总的来说，改善农村人居环境是一项长期的任务。在采取行动之前，应该从各个层面形成合理的计划和机制，以防止将来出现“副作用”。