扶持小农户背后的政策取向

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“改变中国超小规模农业经营模式是一个长期的历史过程。在培育新的农业经营主体和发展多种形式的适度规模经营的同时，要加强对小农的扶持政策，把小农纳入现代农业发展的轨道。”中央农村工作领导小组办公室副主任、农业和农村事务部副部长韩军在接受英国《金融时报》记者采访时，就近日中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于促进小农户与现代农业发展有机结合的意见》(以下简称《意见》)明确阐述了《意见》的政策意图。

最近，各种“三农”优惠政策相继出台。从五部委发布的《金融服务农村振兴指导意见》到今年一号文件发布的《关于坚持农业和农村优先发展、做好“三农”工作的若干意见》，农业和农村发展在政策制定和具体实施上的路径清晰可见。针对小农与现代农业发展的关系以及如何有机衔接的问题，提出了相关意见。由此可见，这一举措不仅是对相关政策的补充和加强，也是对当前社会一些错误观念和做法的纠正。

农业现代化离不开小农

“我国的基本国情是人多地少，‘人均一亩分成三分，但平均每户只有十亩土地’。从现阶段来看，以小农为基础的家庭经营是中国农业经营的主要形式，也是中国农业发展必须长期面对的现实。”谈到《意见》发表的背景，韩军指出，小农家庭经营是中国农业的根本方面。因此，在农业现代化进程中，要处理好培育新的农业经营主体与扶持小农户的关系，使党的农村政策的阳光和雨水惠及广大小农户。

根据第三次农业普查数据，我国小农人数占农业经营主体的98%以上，其从业人员占农业从业人员的90%，小农经营的耕地面积占耕地总面积的70%。中国有2.3亿家庭，平均每户经营规模为7.8亩，有2.1亿家庭耕地不足10亩，这是一种小规模甚至超小规模的经营模式。除黑龙江、吉林、内蒙古、宁夏和新疆外，其他省份的平均营业面积不足10亩。江苏的平均家庭规模只有3.8亩，广东是2.6亩，浙江只有1.3亩。除了每个家庭的小规模经营之外，在一些丘陵和山区仍然有分散的地块。例如，四川省每户有10多块地，平均每块地只有0.4到0.5亩，也就是老百姓说的“巴掌田”和“鸡窝田”非常普遍。

多年来，政策层面一直鼓励发展各种形式的适度规模经营，培育新的农业企业实体。事实上，这也是增加农民收入、提高农业竞争力的有效途径，是建设现代农业的前进方向和必由之路。然而，由于各地农业资源禀赋差异较大，很难在短时间内完全实现大规模经营，也不是所有地方都能实现集中连片规模经营。因此，从现在到未来很长一段时间内，小农家庭经营将是我国农业经营的主要模式。

“我们必须正确处理发展适度规模经营和扶持小农户的关系。在鼓励发展多种形式适度规模经营的同时，完善对小农户的扶持政策，加强对小农户的社会化服务，把小农户纳入现代农业发展轨道。”韩军说。

金融和金融护卫

促进小农与现代农业发展的有机联系离不开金融支持。在这方面，反映了五个部委最近发布的《农村振兴金融服务指导意见》。同时，农业部农村工作领导小组党组成员、中央农村工作领导小组办公室主任吴也透露，农业部农村工作领导小组办公室和中央农业办公室将积极会同有关部门进一步推进小农户金融服务水平的提高，主要在三个方面。

“首先是在信贷支持方面。主要是完善小农户信用信息采集和评估体系，探索和完善针对小农户的无担保和无担保小额信贷，促进农村中小金融机构立足县域和回报，更好地发挥支农作用，鼓励发展产业链金融。强化利益联动机制，依托核心企业提高小农户融资能力，扩大农业和农村贷款抵押范围，全面实施农村土地承包经营权抵押贷款，提升小农户融资能力。”吴对说道。此外，在保险政策方面，它还将推动农业保险从覆盖直接物化成本逐步实现全成本；实施农业巨灾保险试点，包括实施三大粮食作物全额成本和收益保险，应覆盖所有小农户；同时，支持发展与小农户密切相关的农作物保险，主要是畜禽产品保险和重要菜篮子产品保险。“此外，鼓励地方政府建立优势明显的农产品保险体系，加快研究出台中央对地方农产品保险的获奖政策。这也是今年的新政策。”吴对说道。

在财政支持方面，中央一号文件和这次的意见都有明确的要求。一方面，要加强强农惠农富农政策，重点支持与农民密切相关、能带动农民增收致富的新型商业实体；另一方面，将实施培养新型职业农民项目，计划今年培养100多万新型职业农民，使一些小农户通过培训发展成为家庭农场。大力推进农业社会化服务，培育和发展家庭农场，支持农民专业合作社规范发展。

土地流转体现政策平衡

记者注意到，《意见》在高度重视发展小农户、保护小农户利益的同时，特别强调农业生产经营规模“要坚持大而小的原则，不搞一刀切，不搞行政命令。”

近年来，在政策层面强调了各种形式适度规模经营的主导作用，并出台了一系列政策支持新农业经营实体的发展。但是，从一些地方的实际情况来看，存在着忽视小农户，甚至将小农户挤入大户的倾向。资本项目过于倾向于大型商业实体和工商资本，甚至侵犯了小农户的一些合法权益。

在这个过程中，突出的问题集中在土地流转环节。据了解，近年来，大量农业劳动力转移到农业以外，出现了大量新的农业经营实体。土地转让已经成为普遍的现实。数据显示，中国有7000多万家庭承包土地流转，流转的承包土地面积占家庭承包经营面积的37%，且比例逐年上升。

对此，韩军表示，新修订的《农村土地承包法》对农村承包土地“三权”分离、保持农村土地承包关系长期稳定不变、引导农村承包土地规范流转做出了全面系统的法律规范。其中，要规范土地承包经营权流转，不断完善土地承包经营权流转市场。“土地转让和农业管理的规模必须适度。有必要防止土地管理的规模太小和太小。同时，要防止土地过度集中，人为地制造一个“大基地”他特别强调，必须防止强迫土地转让，将土地和其他生产资料集中在少数人手中，驱逐小农，防止大量农民成为无法转移就业和没有土地种植的失业农民。

“综上所述，中央政府专门下发了支持小农户发展的文件，兼顾政策。在实践中，要发挥多种形式适度规模经营的主导作用，注重稳定小农户家庭经营的基本面，使农业现代化稳步、顺利、健康地进行。”韩军说。