专家详解地方预算绩效管理改革——确保财政资金用在刀刃上

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中央政府初步建立了以项目支出为核心的公共预算绩效管理体系，一些地方也根据实际情况进行了有益的探索，基本形成了绩效管理贯穿于绩效目标设定、支出责任评估和结果运用全过程的三位一体。各地要重视预算绩效管理约束的强大效应，促进各级政府资源的有效配置，切实提高财政资金产出效率-

在大规模减税和减费的背景下，如何提高财政资金的使用效率已经引起了人们的关注。最近，由中国财政科学研究院和中国金融协会绩效管理研究委员会组织编写的《中国财务绩效报告(2019)-地方经验》正式发布。各地采取了哪些创新做法来落实“花钱必须有效”的原则？目前，我国预算绩效管理仍然面临一些挑战，如何应对？《经济日报》记者采访了研究小组的专家。

“北上广”模式

15年前，一项4.2亿元民营科技园建设专项资金的绩效评估，使广东成为地方预算绩效管理改革的破冰之地。

“这不仅是当时非典疫情带来财政压力的直接原因，也是在长期良好的财政状况下追求科学分配的深层原因。”中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任王告诉记者。

实用性和创新性是广东省预算绩效管理改革的鲜明特征。绩效评估不是空谈，而是需要一套科学规范的指标来衡量，这一直是预算绩效管理改革的一大难点。广东省财政厅没有意识到这个问题。他们花了一年多的时间研究并发布了480页的广东省预算绩效指标数据库，该数据库包含20个行业类别、52个子类别、277个资金用途和2589个绩效指标，为全省各部门全面实施预算绩效管理创建了一部实用的“指标百科全书”。

这一创新举措实现了绩效指标由财政部门自建自用向各级各部门共建共享的转变，有效解决了部门不清楚如何填写绩效指标导致绩效目标无法实现的问题，使预算绩效评价更加规范、便捷。

例如，2018年，列入广东省重点绩效评价的“省级促进就业创业发展专项基金”，可直接在广东省绩效指标库中第4类“社会保障与就业指标”的“资金使用”中搜索“就业创业”，并可直接取出16项个性化绩效指标，专项资金产生的效益可参照绩效指标库中的标准值和历史值进行计量。

绩效评估是北京的一大特色。在重点项目启动前，北京充分利用专家、第三方组织、人大代表、CPPCC委员等的独立性、客观性和专业性。，并共同努力从“是否有必要做”、“是否能做好”、“预算是否现实”、“是否能产生预算效果”等方面对项目进行评价。，从而决定是否应该给予财政资金，以及如何在前沿使用这些资金。

上海市闵行区非常重视“以结果为导向”，将绩效评估结果与预算指标挂钩，并将其纳入各单位行政效能评估指标。考核结果将上报区政府和区人大，并按等级折算成相应的分值，上报区行政效能考核办公室，纳入本部门年度考核。

中国财政科学研究院副院长白景明告诉记者:“广东、上海、北京等地对预算绩效管理改革的探索，启发我们思考许多问题:一是政府财力越大，管理力度越大；第二，在我国推广预算绩效管理不仅可行而且有效；第三，要继续深化预算绩效改革。

借助第三方的力量

如何充分发挥第三方组织在预算绩效管理中的作用也是改革的重要出发点。

“目前，有8600多家专业第三方评估机构，已成为与财务审计和资产评估相当的行业。由政府单独主导的财政支出绩效评价必然会引起争议，而第三方组织不参与预算的编制和执行，这样可以使评价过程更加客观、公正，提高评价的可信度。”王认为。

据相关统计，自2011年广东省财政厅尝试委托第三方机构开展预算支出绩效评价以来，重点评价项目已从试点阶段的4个扩大到2017年的200个。七年来，第三方机构共实施了494个重点评估项目，涉及资金8249亿元。

为了使第三方机构的评估更加规范，广东省还制定了《第三方评估引入财政资金绩效实施方案》，明确了评估范围、工作程序、工作要求、职责分工和时间安排，同时出台了第三方评估监督考核制度、评估对象反馈制度等一系列规章制度和业务规范。

近年来，在引入第三方组织进行绩效评估方面取得了突破。今年年初，湖北省黄冈市财政局委托第三方绩效评估工作组赴黄冈市水利局对黄冈市水利局2017年部门预算总体支出进行绩效评估。这是黄冈市首次将第三方评估机制引入政府部门绩效评估。

自2016年起，浙江省金华市人大常委会每年聘请第三方机构进行财政支出评估，评估范围不断扩大。据统计，2016年至2018年，共开展了10次财政支出第三方评估，涉及资金16.35亿元。例如，2018年上半年，金华市人大聘请第三方机构对居家养老服务机构的绩效进行评估。结果显示，41家机构运行不正常或关闭，未能实现“全覆盖”的预期目标。有关部门接到第三方报告和人大审议意见后，立即进行整改和规范。截至2018年11月底，41家机构全部整改完毕，恢复正常运行。

“考虑到第三方评估的专业素质和评估地位直接决定了绩效评估结果的客观性、公正性和科学性，有必要对第三方评估机构的遴选机制和委托机制进行有效管理，并对专家的声誉、素质和能力进行认真评估，为第三方评估的有效推广建立一定的制度保障条件。同时，应不断加强对第三方评价机构的培训，使其成为预算绩效管理能力建设的有效补充。”王建议道。

有重大责任

“十八大以来，财政部积极深化预算绩效管理改革。中央政府初步建立了以项目支出为基础的一般公共预算绩效管理体系。一些地方也结合实际进行了有益的探索，基本形成了绩效目标设置。支出责任评价与结果三位一体的全过程绩效管理白景明说道。

虽然各地在积极实践中取得了很大成绩，但全面推行预算绩效管理仍面临诸多挑战。专家指出，目前各级财政推进绩效管理不平衡，中央和大部分省级一般公共预算的项目支出已经实行绩效管理，而占一般公共预算支出80%、政府性基金支出80%、社会保险基金支出90%的市、县、乡镇政府仍需在预算绩效管理的广度和深度上进一步加强。

“目前，预算绩效评价的标准体系不完善，评价指标不能覆盖全部预算资金，评价指标与评价内容在一定程度上脱节，因此迫切需要建立行业标准库，明确技术标准。同时，评价工作固化在填报报告和编写报告上，削弱了单位自我纠错的功能；评价更注重输入和过程评价，而忽略了结果评价。尚未建立将评价结果与预算挂钩和实施问责制的机制；等等。”王认为。

针对这些问题，课题组专家提出了完善财务绩效评价框架体系、探索从社会第三方组织引进技术和服务、研究绩效评价结果应用的可行性对策、加快预算绩效管理专业人才的培养和发展、统一规范预算绩效管理信息系统建设等建议。

“必须利用大数据、云计算、人工智能等技术建立预算绩效档案管理信息平台，加强预算绩效目标和标准体系建设，创建统一的国家标准‘度量衡’。”王建议，同时要全面推进预算绩效评价报告的披露，搭建公众参与绩效管理的方式和平台。

白景明说:“各地要重视预算绩效管理在改革中的强大作用，促进各级政府有效配置资源，切实提高财政资金产出效率。总之，深化预算绩效管理改革任重道远。”(记者董碧娟)

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