完善我国反洗钱 受益所有人规则的建议

本篇文章2997字，读完约7分钟

王景福

受益所有人是反洗钱领域中广泛使用的概念，尤其是在客户身份识别方面，对反洗钱功能的实现具有重要意义。随着新形势下反洗钱、反恐怖融资、反逃税三位一体监管体系的建立，以及金融行动特别工作组(fatf)相互评估的采用，反洗钱制度尤其是“受益所有人”规则需要进一步完善和完善。

“受益所有人”的概念和适用范围

“受益所有人”的概念起源于19世纪的英国信托法，由经济合作与发展组织(oecd)等国际经济组织提出。它强调的标准是，企业承运人的受益人的本质比形式更重要。它适用于解决滥用国际税收协定等国际违法行为，并逐渐广泛应用于证券法、保险法、反洗钱等领域。根据fatf的定义，从反洗钱的角度来看，受益所有人的概念仍然不同于税收领域的受益所有人。由于反洗钱工作的主要目的是通过金融情报发现犯罪嫌疑人，因此从反洗钱的角度出发，自然人作为受益所有人越来越受到重视。

目前，国际经济法律法规中的受益所有人主要适用于以下三个方面:第一，他们适用于反洗钱和反恐怖融资。世界银行在其反洗钱和反恐融资的文件中使用了受益所有人的概念。联合国相关文件指出，打击世界上政治敏感人士腐败的障碍之一是确认受益所有人的身份。欧盟第2015/849号指令还规定识别国际洗钱和资助恐怖主义行为的受益所有人。第二，它适用于规范税收协定的滥用，防止国际逃税。1997年，经合组织首次在示范税务条约中引入了"受益所有人"的概念，并于2012年对其进行了修订，指出受益所有人是指股息、利息和特许权使用费的实际接受者。第三，它适用于公司治理结构和披露义务。美国证券交易法采用了基于控制权的受益所有人的定义。欧盟2004/109/ec指令(即透明度指令)规定了上市公司披露义务的主体和要求。

从我国的角度来看，受益所有人不是一个法律术语。《国家税务总局关于税收协定中受益所有人相关问题的公告》从反偷税和征税对象收入的角度对受益所有人进行了界定。《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别工作的通知》和《中国人民银行关于进一步完善受益人身份识别工作的通知》明确了公司、合伙企业、信托、基金等五类受益人的认定。一般来说，它们更接近于FATF 40建议中的受益所有人规则，强调相关信息的透明度，强调基于风险，强调实质重于形式。与受益所有人的概念类似，还有最终受益人的概念。2018年，银监会发布了《商业银行股权管理办法》，规定要进一步加强对股权和股东的管理，通过渗透原则确定最终受益者。总的来说，虽然受益所有人的概念不统一，相关规则也没有立法，但行业监管的适用范围与国际社会基本一致。

受益所有人规则在中国的演变

2017年，国务院办公厅发布了《关于完善反洗钱、反恐怖融资和反偷税监管体系和机制的意见》(以下简称“三反意见”)，构建了新形势下反洗钱、反恐怖融资和反偷税三位一体的监管原型。以此为分水岭，中国反洗钱工作分为两个阶段，受益所有人规则的演变也相应划分。

(1)2006年至2017年期间。从《反洗钱法》的颁布到“三反”意见的颁布，是我国反洗钱工作的基础阶段，形成了反洗钱的基本法律体系。2007年《金融机构客户身份识别实施办法》首次实施了受益所有人规则，但没有详细规定“实际控制客户和交易实际受益人的自然人”的标准和识别措施。随后，中国人民银行反洗钱局在《关于金融机构客户身份识别和客户身份数据及交易记录保存管理办法有关问题的批复》中明确表示，基本身份信息中包含的项目原则上属于必须登记的项目，但客户不适用于该项目。对于政府机构的客户，不要求注册“控股股东或实际控制人”。在次年发布的《中国人民银行关于进一步加强金融机构反洗钱工作的通知》中，对“受益所有人”的定义或判断标准的范围做了更为具体的说明，并普遍提出了“受益所有人”的认定办法。2012年《中国人民银行关于境外机构开立和使用人民币银行结算账户有关问题的通知》明确要求:“银行应采取合理措施了解境外机构客户及其实际控制人，并根据境外机构客户的风险水平采取相应的反洗钱和反恐融资措施。”“实际控制人”的含义等同于受益所有人。

(2)自2017年以来。这一阶段是中国反洗钱工作融入国际规则、建立综合监管体系的重要时期。“三反”意见提出“应严格审查发起人、股东、实际控制人、最终受益人及董事、监事和高级管理人员的背景”，最终受益人的概念由此产生。中国人民银行随后发布文件，首次全面系统地提出了“受益所有人”的认定标准和认定办法，为反洗钱义务主体有效履行“受益所有人”的认定义务提供了制度基础；次年，相关文件出台，对受益所有人的标准和认定措施作出了更加具体和明确的规定。在“三害”框架下，2018年国家税务总局从反偷税和征税对象收入的角度对受益权人进行了界定，强调对受益权人收入的控制和支配。《商业银行股权管理办法》规定，要加强对股权和股东的管理，避免和消除控股股东和无形股东，通过贯穿性原则将最终受益人确定为股权管理的原则和目标，要求其真正履行股东的责任和义务。

进一步改进的相关建议

目前，我国反洗钱法律体系的总体框架与《三个反洗钱意见》的总体框架不匹配，在一定程度上制约了反洗钱工作的深化和完善。受益所有人作为反洗钱监管的核心概念之一，存在立法层次低、约束效果有限、概念内涵不一致等问题，以适应其法律地位和监管的实际需要。

(一)以“三反”意见为基础，构建新的反洗钱法律体系。虽然受益所有人规则只是反洗钱监管制度中的一个重点，但对这一规则的澄清需要与相应的法律制度保持一致，以便更有利于监管目的的实现。在“三个反洗钱意见”颁布之前，中国基本形成了以《反洗钱法》为主体，以《中国人民银行法》、《反洗钱法》、《反恐怖主义法》、《刑法》为辅，以司法解释和部门规章为一体的反洗钱法律法规体系。随着中国参与全球治理和扩大金融业双向开放，进一步完善监管体系，理顺协调合作机制，加强信息共享，深入参与国际组织行动，已成为深化中国反洗钱监管的内在需要。以“三个反腐败意见”为基础，系统构建新时期反洗钱法律体系十分必要和迫切。

(二)在“三反”框架下，厘清和统一受益权人的法律概念，提升立法层次。受益所有人是反洗钱监管的核心概念之一，立法工作有必要率先界定“受益所有人”等核心概念。目前，我国对受益所有人的概念至少有三个定义，即反洗钱、税收和银行股权管理。此外，这一概念的名称与“三反”意见和这些行业规定不一致，造成了法律和监管层面的一些混乱。同时，受益所有人规则目前仅限于行业法规，法律效力低，协同性差，与“三反”框架不相容。在“三反”框架的基础上，进一步明确和统一受益所有人的法律概念，提升规则的立法水平，将更有利于提高监管的质量和效率。

(3)应根据“三反”意见确定的监管范围，明确特定非金融行业受益所有人的规则。目前，中国人民银行、国家税务总局和银监会只对其业务管辖范围内的行业界定了受益权人的相关规则，但对房地产行业、贵金属交易商和中介机构等特定非金融机构识别受益权人仍缺乏相关规定。从洗钱风险的角度来看，特定的非金融行业对象庞大，所有权结构复杂，交易方式多样，且难以识别受益所有人，因此洗钱风险非常高；此外，行业监管部门分散，反洗钱监管难度加大。因此，根据“三反”框架，反洗钱行政主管部门应率先尽快为特定非金融行业的受益所有人制定统一的规则。

(作者是中国人民银行长春市中心支行副行长)