从百亿到万亿 八年增值税改革之路凸显“大国轻税”

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[摘要]今年减税、减费政策晚餐的“主菜”——增值税税率下调改革正式实施。

4月1日，“税收”一词率先出现。

从今天起，今年减税政策晚餐的“主菜”——增值税税率下调改革正式实施:16%税率的制造业税率为13%，10%税率的交通运输业和建筑业税率为9%。

同日，国家税务总局局长王军在以“实施减税、减费促进高质量经济发展”为主题的座谈会上表示，减税、减费直接触及市场主体，产生了直接而深远的影响。“我希望将减税和减费红利尽可能转化为发展动力，实现更快、更长远的发展。”

“自1994年中国开征增值税以来，基本税率一直是17%。2018年5月1日，中国首次将增值税基本税率下调一个百分点。作为中国最大的税种，增值税基本税率每降低一个百分点，就会产生2000-3000亿元的减税效果。今年增值税改革的力度是过去几年中最大的，是一项重大的减税改革。”中国法学会财税法研究会常务副秘书长、中国政法大学副教授翟继光在接受《时代周刊》采访时表示。

自1979年引入中国以来，增值税经历了40年的改革。从减税规模来看，2012年营业税改征增值税(以下简称“营改增”)，这是上海两个行业的首次试点，年减税135亿元；2019年，增值税减免预计将超过1万亿元。

从数百亿到数万亿，在过去的八年里，中国的增值税改革逐渐走上了“大国轻税”的道路。

中国税务研究院院长、中山大学岭南学院财税学教授杨伟华表示，此次增值税改革只有一条真正的主线，那就是完善税制:“在现阶段，减税只是一个短期目标。”更重要的是完善增值税制度，优化税收结构，形成长期的制度性减税，使税负公平合理。这不仅符合纳税人的期望，也有助于稳定市场和增加财政收入。”

一旦处于停滞状态

3月27日，在国务院新闻办公室举行的国务院政策吹风会上，财政部副部长程立华表示，八年来，增值税改革已迈出“十大步伐”。第一步是从2012年1月1日开始上海交通运输行业和部分现代服务业试点改革；第十步是4月1日实施的增值税税率下调改革。

在迈出第一步之前，增值税改革以工商为主，排除了服务领域，这不仅使增值税改革不彻底，而且导致服务业双重征税的矛盾日益突出。2011年11月16日，经国务院批准，财政部和国家税务总局联合发布了营业税改征增值税试点方案。2012年1月1日，上海两大产业启动增值税改革试点，增值税改革大幕正式拉开。

同年8月1日至12月1日，上海的改革试点分批扩大到北京等11个省市；一年后，2013年8月1日，试点在全国范围内启动；2014年1月1日，铁路运输和邮政业被正式纳入改革阵营；同年6月1日，电信业也被纳入试点范围。到目前为止，夏令营的试点改革已经覆盖了全国的“3+7”行业。

“中国的情况比较复杂，所以我们应该采取循序渐进的方式进行改革。为了逐步推进行业阵营改革，逐步扩大区域阵营改革，我们将继续在试点过程中总结经验，稳步推进。”杨卫华在接受《时代周刊》采访时总结道。

仔细回顾程丽华过去八年的“十大步骤”，可以发现2015年是自2012年以来增值税改革的唯一途径。正是在这一年，夏令营的试点改革扩展到了房地产和金融行业。

“世界上所有国家都没有对房地产和金融业征收增值税的成功经验可供借鉴。从2014年6月到2016年4月，国内的难民营试点改革实际上处于停滞状态。”翟继光曾参与财政部组织的世界增值税基本制度综合研究项目。他承认，政策制定者和学术界在是否实施房地产和金融行业改革的问题上发生了激烈的对抗。

与营业税相比，开征增值税的关键是避免双重征税，即如果以前已缴税，可以作为“进项税额”扣除。增值税之所以能在制造业广泛使用，是因为大多数企业都有完整的上下游供销记录。“金融服务业改革”的难点在于:如何对前一环节的服务征税？核心问题是如何准确定价金融服务业。

2016年3月23日，财政部、国家税务总局发布了《营业税改征增值税试点过渡政策规定》，规定了纳入增值税征税范围的金融服务的基本税率、计税依据和减免税。此后，陆续发布了14个与金融业相关的文件，这些文件被不断“修补”，涵盖贷款利息、银行间交易、逾期利息、金融产品、保险共保、贴现和贴现、免于优惠待遇等。，基本解决了当时金融业的增值税问题。

2016年5月1日，营地改革试点全面启动，建筑、房地产、金融、生活服务四大产业纳入试点范围。中国成为世界上第一个对房地产和金融大规模征收增值税的国家，全年减税近7000亿元。

减税与税制完善的冲突

仔细梳理近8年来增值税改革的道路，可以发现减税和税制完善已经成为这条道路上的两个关键词。

在过去的八年中，大部分减税政策都是与税制改革同步进行的，但是为了保证所有行业的税收负担只会减少而不会增加，一些优惠政策会与现代增值税制度的建立相冲突。例如，今年一些行业大幅降低增值税税率后，生产生活服务业的纳税人将保持6%的税率不变，这将导致该行业纳税人的进项税额扣减减少，税收负担可能增加。为确保税负不增加，从2019年4月1日至2021年12月31日，国家允许生产生活服务业纳税人增加10%的当期可抵扣进项税，以抵扣应纳税额。

在这方面，许多财税专家在接受《泰晤士报》采访时表示，根据国际经验，进项税的增加和减少等税收激励措施确实违反了增值税的基本原则，这不仅增加了税收制度的复杂性，还可能在不同行业之间造成新的不公平。

“从优化企业的角度来看，与额外扣除进项税相比，我主张继续降低税率或实行完全退税。这种做法可以说是受到了R&D费用加扣除企业所得税制度的启发，但应该清楚地看到，两者是完全不同的。增加扣款有利于鼓励扣款，促进企业更新改造，提高企业采用新技术的能力。但是，增加进项税的扣除额除了减税以外没有其他好处，甚至可能导致欺诈。”杨卫华直言不讳地告诉《时代周刊》记者:“当然，实践是检验真理的唯一标准。我们可以试一试，但理论经验还需要总结。”

但翟继光认为，具体问题应该具体分析。就中国的实践而言，这次改革正是为了更好地遵循增值税的基本原则，实现各行业增值税负担的公平性:“中国小规模纳税人数量多，计税方法简单，一些行业根本无法获得足够的进项发票，导致这些行业在营改增后税负增加。对某些行业扣除进项税，正是为了弥补这些行业无法获得足够进项税的补偿。虽然它增加了税收制度的复杂性，但它可以实现各行业税收负担的相对公平。”

增值税立法可能晚于2020年

为了充分发挥增值税的中性作用和减税对经济活动的干预作用，国务院明确提出要进一步完善增值税制度，推动增值税由6%、9%和13%三个税率下调至两个水平，并继续向税制简化方向推进。

三级和二级增值税合并已成为行业共识，但未来税率的上限和下限仍有差异。

翟继光指出，从中国周边国家增值税的运行情况来看，中国增值税未来的改革方向主要体现在三个方面:一是税率继续退化，基本税率不应高于10%，低税率不应高于5%；二是取消小规模纳税人制度和简单的计税方法。所有进入增值税系统的纳税人都是性质相同的增值税纳税人；第三，简化增值税专用发票抵扣的形式要件，使虚开增值税专用发票成为历史。

与翟继光“基本税率不应高于10%，低税率不应高于5%”的观点不同，杨伟华倾向于用12%作为基本税率，6%作为补充税率:“从三档到二档，现在9%降为6%，有的提到12%，这更科学。”

增值税立法也进入了关键时刻。

2018年底，财政部表示，有必要加快到2020年实施税收法定原则的改革任务。3月20日，财政部强调将力争在年内完成增值税法的起草工作，并及时向国务院报告。

增值税立法需要经过三个主要阶段:第一，增值税法草案由财政部起草，然后由国务院审查批准，提交全国人民代表大会常务委员会，最后由全国人民代表大会常务委员会进行三读审议表决。

“这三个阶段的前提是增值税改革已经到位。如果增值税制度仍在改革之中，就无法开展增值税立法的实质性工作。”翟继光认为，就目前的改革进程而言，如果增值税改革能在2020年底前完成，“那已经超出了预期。”“加上法律起草、征求意见、审议通过，《增值税法》可以在2021年完成立法程序，并于2022年1月1日生效，这已经非常快了。”

有关专家解释说，中央政府要求在2020年全面实施税收法定原则是一项原则性要求，不是一刀切的强制性命令，任何改革都不能忽视客观规律，增值税改革也是如此。