以“小挂钩”助力乡村振兴

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目前，中国农村除了居住用地和少量工矿废弃地外，几乎没有连续的大规模建设用地。与储蓄挂钩的建设用地增减指标主要转移到城市，难以满足农村建设和工业发展的需要。为解决这一问题，四川省成都市于2008年研究制定了《成都市集体建设用地整理和集中使用管理暂行办法》，并探索了“小挂钩”试点项目。

所谓“小挂钩”，又称“拆院并院”或“农民集中建房整顿”，是指根据乡镇土地利用总体规划、城乡建设规划、土地整治规划等相关规划，农民自愿拆除原有住房，在居民区内建房。同时，结合田、水、路、林、村的综合整治，原有分散的废弃建设用地(包括废弃农村居民点、废弃农村居民点)，"小挂钩"的运行机制类似于"增减挂钩"，即在不减少项目区耕地面积、不增加建设用地规模、优化建设用地布局、节约集约利用土地的前提下，盘活和利用现有土地；强调农村房屋拆迁、复垦和新房建设要在农民意愿的前提下完成，剩余建设用地指标要通过验收后才能转移到新区。成都实施的“小挂钩”与增减挂钩的区别在于:一是审批级别不同，增减挂钩由省自然资源厅审批，小挂钩由市政府审批；第二，项目区域的范围不同。联动项目区的增减可跨县级行政区域设置，且“小联动”项目区只能在本乡镇范围内设置；第三，新区使用的土地性质不同。与增减挂钩的新区土地通常作为国有建设用地征收，而与小项目挂钩的新区土地通常作为集体建设用地保留。成都的实践表明，开展“小联动”试点对推进农村振兴战略的实施具有积极作用。

为增强农村内生发展力提供土地保障。虽然“小挂钩”源于增减挂钩，但“小挂钩”节约的建设用地指标留给乡镇使用，没有必要作为国有建设用地征收，集体建设用地的所有权仍属于农民集体。随着我国经济社会的发展，城郊村、交通区位优势明显的村和生态旅游等自然资源丰富的村逐渐增强了内生发展势头，工业发展对农村建设和土地利用的需求越来越旺盛。“小挂钩”政策的实施可以为增强这些村庄的内生发展力提供土地保障。

为传统农业向三次产业融合过渡奠定基础。农村振兴和工业繁荣是关键。以“小挂钩”项目的实施为切入点，改善乡镇基础设施和公共服务条件，使乡镇人口达到一定规模，由此产生的需求翻番可以为产业发展奠定基础。利用这种情况，0/12365だよ/room的建设用地将被留在村庄和城镇附近，以满足工业发展的土地需求，这也将促进第一，第二和第三产业的整合和发展，农村地区的工业繁荣。反过来，工业的繁荣将支持乡镇基础设施和公共服务条件的进一步改善，从而吸引更多的人口流入，从而形成人口、土地、城镇和工业之间的良性互动，促进工业的持续繁荣。

为探索新的农村建设和治理方式创造条件。如位于成都龙泉山旅游区腹地的傅宏镇，以企业为农村建设投资和经营的主体，引进社会资本，以投资和实施“小挂钩”项目为切入点，盘活现有土地，将其优越的资源禀赋、交通和区位优势转化为经济优势，从单纯从事农业生产的落后城镇迅速发展成为三次产业融合的经济强镇。政府的角色和职能也相应地发生了变化。土地等重要事项由企业、农村集体经济组织和农民在符合有关规定的前提下直接协商解决。政府主要提供监督和服务，并提供基础设施和公共服务。这使得农民的愿望得到了更充分的表达，农民对生活、生活和生产方式有了更大的选择。

(作者:四川大学经济学院)

人民日报(2018年5月7日07版)