农地经营权 抵押贷款“难”在哪儿？

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黄明·张茂

2015年12月，全国人大常委会授权232个县(市、区)开展农村承包土地经营权抵押贷款试点工作(以下简称“农地经营权抵押贷款”)。根据中国人民银行盘锦市分行对辽宁省74家县级法人金融机构和1590户农户的实地问卷调查，农地经营权抵押贷款虽然具有融资主体申请意愿提高、抵押担保形式丰富、贷款执行利率合理等积极特征，但仍存在诸多制约因素，影响业务实际效果，需要相关部门协调解决。

有效降低涉农实体的融资成本

目前，农地经营权抵押贷款呈现以下主要特征:

贷款总体比例较低，愿意申办的融资实体数量逐渐增加。2015年至2017年，辽宁省农地经营权抵押贷款余额分别占11%、9.8%和10.3%。受国家相关政策影响，试点地区农地经营权抵押贷款具有明显优势，但效果仍低于预期。大多数农民仍处于观望状态。85%以上的农民有申请农地经营权抵押贷款的意愿，申请农地经营权抵押贷款的意愿进一步增强。

贷款形式主要是单一抵押，有少量担保和补充抵押。从担保方面看，协议抵押方式发放的农地经营权抵押贷款是最基本的形式。以农村承包土地经营权为单一抵押的贷款占66.7%，主要是反担保形式；然而，其中只有33.3%与其他担保方式相结合。农民与银行达成的农地经营权抵押贷款大多是非正式合同，这种非正式合同是主要情况，成为债权债务纠纷的隐患。此外，还有少量(12.6%)将农村承包土地经营权抵押给第三方的担保贷款和新增承包土地经营权作为补充抵押的贷款。

贷款主要是小额和短期贷款，往往会转变为大额和长期贷款。根据贷款的主体和用途，个人商业贷款占农地经营权抵押贷款的69.9%。从贷款期限来看，短期贷款占54.0%，略高于中长期贷款，主要受土地禀赋属性和传统观念的影响。超过60%的农民认为农田对家庭起着重要的作用，是目前生存和未来养老的生活保障。由于农村土地大规模流转程度较低，融资主体的大规模贷款需求仍难以满足。然而，随着现代农业资金需求水平的逐步提高，农地经营权抵押贷款逐渐向大额和长期转变，单笔贷款平均金额从7.5万元增加到11.2万元。

贷款执行率普遍较低，可以有效降低涉农主体的融资成本。在利率执行方面，金融机构发放的农地经营权抵押贷款利率普遍偏低，部分地区普通农民贷款年利率从11.5%降至7.2%。据调查，与其他涉农贷款相比，部分地区农村土地承包经营权抵押贷款的利率在15%以上，而农民专业合作社根据不同情况的利率在10%至12%之间。

为什么贷款难以获得？

调查发现，在设立农地经营权抵押贷款时，存在诸多银行约束，贷款难以开展；中间程序复杂，农民投标意愿低；抵押评估值低，可贷资金少；存在土地流转不规范、规模效应难以形成等一系列问题。

根据开办银行的要求，农业经营单位需要通过土地转让取得2年以上的经营权才能申请农业土地经营权抵押贷款。然而，大多数融资主体签订转让合同的期限与银行要求的期限不对称，难以形成农地经营权抵押贷款的有效对接。调查显示，银行制定的相关实施细则明确规定贷款的到期日应早于土地经营权的到期日，一些银行机构还对经营权的剩余期限进行了限制，如规定“贷款期限应短于农村土地承包或流转合同的剩余年限3年(含)及“贷款到期日应早于土地经营权的剩余期限18个月(含)以上”。

此外，农地经营权抵押登记和价值评估程序繁琐。交易平台负责农地经营权抵押贷款登记，同时处理农村土地承包经营权等一系列农村产权交易。一些地区设立了农村土地承包经营权流转服务中心，负责发放农村土地承包经营权证、农村土地使用证、农村土地他项权利证等。，并严格规定了土地承包经营权的抵押登记程序和要素，且办理程序复杂。然而，传统的抵押贷款评估方法与实际需求之间存在不对称性，导致银行贷款积极性不高。

农地经营权抵押贷款发放的前提是承包经营权能够得到有效评估和抵押。然而，大多数地区采用传统的抵押贷款评估方法，从评估的土地价值获得的信贷资金不能满足申请人的实际需要。银行机构按揭贷款的按揭利率约为50%，银行机构最多可发放4万至5万元的贷款。在实际过程中，申请人还必须承担评估、抵押等中介费用。因此，农业企业实体可以从银行机构获得的实际信贷资金不足5万元，这使得农业融资实体参与农地经营权抵押贷款的热情降低，更倾向于通过民间融资或亲友贷款获得资金。

另外，当前农村土地流转不规范，大规模土地流转短期内难以实现，农地抵押贷款的规模效应难以形成。一些试点地区的土地性质是集体土地和国有农场土地并存，集体土地面积相对较低，通过农业土地经营权抵押贷款获得的信贷资金有限。同时，集体土地比重相对较低也影响了地方政府推进试点工作的积极性。试点土地性质与试点地区性质的不对称性也在一定程度上影响了支农效果。据调查，七个试点地区的土地流转面积约占总土地面积的50.6%，明显高于全省38.2%的平均水平，但总体水平仍不高。

什么在阻碍？

由于缺乏配套政策和措施，金融机构陷入两难境地。农地经营权抵押、转让、评估和处置所需的专业服务机制和规章制度滞后，还缺乏规范的流程和有效的法律保障。目前，农村土地有三个维度:承包面积、测量面积和确认面积。但是，由于主管部门没有对营业执照的区域标识做出统一规定，导致认证工作进展缓慢。虽然一些地区已经发放了土地管理证书，但范围和数量都很小，难以满足供需双方的抵押融资需求。但是，贷款风险诉讼环节缺乏政策法规基础，资产处置基本通过协商解决。

市场中介服务不完善，制约了贷款启动的效率。农村土地承包经营权流转机制不完善，规范的交易市场尚未建立。缺乏交易主体和交易机制，农地经营权作为抵押物难以实现。缺乏土地承包经营权抵押登记的职能部门，无法登记土地承包经营权，只能办理协议抵押。虽然一些地区已经建立了农村土地流转平台，但水平较低，范围较小，挂牌流转的土地较少，交易不够活跃。多层次、多形式的农业担保体系尚未建立，担保能力仍然不足，银行在处置资产时损失仍然很大。

缺乏风险补偿和缓解机制，银行机构缺乏主动性。该地区农村土地承包经营权起步较晚，仍处于起步阶段。此外，农业生产受气候和市场因素的影响很大，这都增加了银行机构的风险。金融风险补偿机制的缺失影响了金融机构业务的可持续性。目前，由于缺乏配套的贷款担保和相应的风险分担与补偿机制，业务风险没有得到有效补偿，配套的专项风险保障基金也没有建立。银行机构只能独自承担贷款风险，他们害怕在设立农地经营权抵押贷款时遇到困难。

农村金融生态环境差，银行普遍怕困难。虽然近年来农村信贷环境有所改善，但仍存在贷款诈骗、贷款逃废等现象。银行业机构普遍担心，一旦农地经营权抵押贷款违约，处置抵押贷款将耗费大量人力、物力和财力。然而，银行机构对融资主体提起的诉讼大多以借款人无力偿还为结局，这直接导致银行机构选择信誉良好的“信用村”进行对接，并以房地产抵押、联合担保贷款等传统安全方式放贷，抑制了农村土地承包经营权抵押贷款。

政策和机制必须跟上

完善政策支持措施，提供坚实有效的政策保障。制定统一、科学、公开、透明的交易规则，引入农地抵押产权变更的具体操作程序。引入风险补偿等配套政策措施，完善农地经营权抵押、转让和评估的专业化服务机制。完善和落实“三权”抵押的认证、登记、评估、转让和处置，支持以多种合法方式转让农用地经营权进行抵押。做好农村土地确权和土地承包经营权登记等服务，研究制定农业土地承包经营权抵押贷款税收优惠政策。

加快中介市场体系建设，完善融资供需对接环节。建立规范的农村产权交易平台，建立覆盖城乡行政区域的服务网络，形成完善的农村产权交易体系。加快完善农村产权市场定价机制，实现交易平台与金融机构的对接和共享。探索土地经营权公开评估机制，构建和完善农村土地价值评估市场。制定统一的农村产权评估指导标准和技术规范，合理评估农地经营权。评估人员应定期接受专业培训。

完善风险补偿和缓解机制，提高金融机构积极性。省级财政应研究设立农业土地经营权抵押贷款风险补偿专项资金和担保资金，对农业土地经营权抵押贷款给予适当的利息补贴，制定专项管理措施，并设定使用条件，以便银行机构在借款人未能履行到期债务时增加担保渠道，获得合理补偿。抵押贷款风险补偿基金的设立将加快农村产权转移，有效补偿金融机构的操作风险。

提高抵押物处置的有效性，减少金融机构的财产损失。农业贷款逾期时，依托农村综合产权交易中心，对抵押物进行公开处置，偿还金融部门贷款本息，降低金融部门融资风险。组织金融机构加强与农委、土地、房建、法制等部门的沟通和研究。，努力发挥农村基层组织的作用，提高农村产权交易平台的上市和流通效率，并寻找合适的抵押物处置方法。