重磅！积极财政政策放大招 专项债可作为重大项目资本金

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刚刚发布了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于做好地方政府发行专项债券和支持项目融资工作的通知》(以下简称《通知》)。

通知中有两点值得注意:

一是允许专项债券作为符合条件的重大公益性项目的资本金。

第二，积极鼓励金融机构提供配套融资支持。包括:鼓励和引导金融机构通过项目贷款支持符合标准的专项债券项目建设；鼓励保险机构为符合标准的中长期专项债券项目建设提供融资支持；允许项目单位发行企业信用债券，支持符合标准的专项债券项目。

5月末发布的制造业pmi处于繁荣与衰退的线上，外部环境不确定，叠加在经济结构转型上，经济平稳增长仍面临一定压力。地方政府特殊债券的加速发行是今年积极财政政策稳步增长的重要组成部分。

国泰君安交易投资业务委员会副总经理、首席研究员周文渊表示，通知强调，项目债券在资本和合规的条件下允许市场化融资，体现了积极的财政政策，有利于金融市场，特别是有利于经济增长和企业绩效改善的股票市场。此外，通知的内容也有利于刺激基础设施投资的增长。具体规模取决于地方政府专项债券和后续市场化融资的规模。

数据显示，1-5月累计发行新债14596亿元，其中新增特种债券8598亿元；发行规模占2019年新增地方政府债务限额3.08万亿元的47.4%，发行进度接近一半，超过同期进度。

关注重点领域，支持重大项目

地方政府和金融机构鼓励哪些项目使用特殊债券和其他市场化融资方式？

钟指出，通知明确指出了重点领域和重点项目。包括:京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放等重大战略和农村振兴战略、推进棚户区改造等保障性安居工程、异地扶贫搬迁后续支持、自然灾害防控体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环境保护、医疗卫生、水、电、热等公共事业城市基础设施、农业和农村基础设施等。

扩大对个人投资者的销售额

通知还建议通过商业银行柜台向本地区个人和中小机构投资者销售地方政府债券，扩大对个人投资者的销售规模，提高商业银行柜台销售比例。鼓励和引导商业银行、保险公司、基金公司、社会保险基金等机构投资者和个人投资者参与地方政府债券投资。合理确定地方政府债券柜台销售定价机制，增强对个人投资者的吸引力。地方政府债券适时储蓄研究。引导金融机构积极参与地方政府债券的发行和认购，鼓励资产管理产品等非法人投资者增加对地方政府债券的投资。积极利用证券交易所提高非金融机构和个人投资地方政府债券的便利性。推出地方政府债券交易开放式指数基金，通过“债券交易”等机制吸引更多海外投资者投资。促进债券市场基础设施的互联互通，如注册和清算机构。

特殊债务的本金可以分期偿还，以缓解债务偿还压力

根据通知，特殊债券的本金可以分期偿还，以缓解债券存续期间的偿债压力。

专项债券的期限原则上与项目期限相匹配，并根据投资者的需求和到期债务的分配进行科学确定，以降低期限错配的风险，防止资金闲置。逐步提高长期债券发行比例。对于铁路、城际交通、收费公路、水利工程等建设和运营周期较长的重大项目，鼓励发行期限超过10年的长期特殊债券，以更好地满足项目资金需求和期限。专项债券与市场化融资项目相结合，专项债券的市场化融资期限与项目期限一致。合理确定特殊债券再融资期限，原则上与同一项目的剩余期限相匹配，避免频繁增加债券发行成本。完善特种债券本金偿还方式。在到期一次性还本的基础上，鼓励分期发行专项债券，确保分期项目的收益用于偿还债务，缓解债券存续期间的债务偿还压力。

明确责任界限，提高机构积极性

《通知》明确，对于有一定收入且全部收入属于政府性基金收入的重大项目，地方政府发行专项融资债券；对于既有政府性基金收入又有其他经营性专项收入，且专项债券还本付息后仍有专项收入的项目，承担专项债券项目建设任务的企业法人项目单位可以根据未纳入预算管理的专项收入余额向金融机构进行市场融资。

钟指出，《通知》从建立积极的激励机制和依法免除责任两个方面提出了相关的激励措施，以消除地方政府和金融机构的顾虑，提高相关机构的积极性。

首先，建立积极的激励机制。《通知》提出要研究建立积极的激励机制，将发行专项债券与支持项目融资挂钩，全年加快发行和使用专项债券与分配专项债券额度挂钩，对发行和使用专项债券资金进展较快的地区给予适当倾斜支持。适当提高信贷支持的地方政府债券再融资质押率，进一步提高金融机构持有地方政府债券的积极性。

二是依法免责和合规。《通知》强调，要强化责任意识，谁借谁贷，严格整顿乱借。还必须明确政策界限，允许合法合规的融资行为。对于金融机构支持的符合法律法规的专项债券项目的配套融资，以及已纳入国家、省、市、县政府和部门下达的“十三五”计划并按规定权限完成审批或核准程序的项目，以及由发展改革部门牵头弥补不足的其他重大项目，凡债务偿还来源为经营收入且未新增隐性债务的，不认定为隐性债务责任情况。如果金融机构以隐性债务存量支持在建必要项目的后续融资，且不增加隐性债务，则不确认为隐性债务的责任情况。

这并不意味着放松债务风险防控

相关部门负责人在回答记者提问时表示，通知的发布并不意味着放松债务风险控制。这体现在以下几个方面:第一，区分不同类型的情况，合理分类，明确财政支持标准。严格执行党中央、国务院的文件，对有一定效益的项目必须使用专项债券。对于没有收入的重大项目，将通过协调财政预算资金和地方政府一般债券予以支持。

第二，严格设定政策条件，禁止利用专项债券作为重大项目资本政策的杠杆。允许部分专项债券资金作为一定比例的项目资金应同时具备三个条件:一是专项债券支持的重大项目，符合党中央、国务院的重大决策部署，具有较大的示范带动作用；第二，涉及的领域主要是国家支持的铁路、国道和地方公路、电力供应和天然气供应项目，这些项目支持国家重大战略的实施；第三，对项目收入进行评估，除偿还专项债券本息外，其他项目经营专项收入符合金融机构市场融资条件。

三是加强风险评估和论证，确保项目融资与偿付能力匹配。《通知》要求地方政府、项目单位和金融机构加强公益性项目融资的可行性论证和风险评估，充分论证项目预期收益与融资期限和本息的匹配程度，合理编制项目预期收益与融资的平衡计划，反映项目全生命周期和年度收支平衡，使项目预期收益涵盖专项债券和市场化融资本息。

第四，严格管理债务偿还资金，确保到期债务偿还义务的履行。《通知》明确规定，省级政府依法承担偿还专项债券的全部责任。专项债券与市场化融资项目相结合使用，项目收入应当单独管理。严禁项目单位以任何方式增加隐性债务。

第五，加强跟踪、评估和及时要求重大问题报告的监督。通知要求地方各级政府、地方金融监管部门和金融机构动态跟踪政策执行情况，总结经验和做法，梳理存在的问题，及时研究提出政策建议。国务院有关部门要按照职责加强对政策执行情况的监督，特别是对使用专项债券资金作为项目资本金的项目，要加强跟踪评估，重大问题要按程序及时报告。

中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚表示，通知中的相关政策并不意味着放松对债务风险的防控。在过去很长一段时间里，隐藏的债务是无形的、不可捉摸的和不确定的。去年，地方政府隐性债务基本清理完毕，通知多次强调不得新增隐性债务。由于特殊债券可以用作资本，通知严格限制特殊债券的使用和条件，以确保不会出现新的风险。

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