裁量有公式 执法更公平

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根据《大气污染防治法》第九十九条的规定，对超标排放大气污染物的企业，可以责令改正或者限制生产，停产整顿，并可以处以10万元以上100万元以下的罚款。那么，当问题来临时，罚款是10万元、50万元还是100万元呢？谁负责？当法律赋予的自由裁量权移交给执法者时，如何确保公正？

5月30日，生态环境部发布了《关于进一步规范环境行政处罚自由裁量权运用的指导意见》，明确提出要进一步规范环境行政处罚自由裁量权的行使，对违法行为的处罚要“合法合理、等价处罚、公开公正”。

自由裁量权不是任意的惩罚，而惩罚是基于标准的

“面对现场执法，企业说两句好话，哪怕包几包烟，送几瓶酒，处罚也会从轻。如果你说几句话，激怒执法人员，惩罚将成倍增加。这种情况可能在十多年前就已存在，但在制度约束下，出现的可能性极低。”生态环境部执法局副局长夏祖义表示，很多人误解了环境执法的自由裁量权，但自由裁量权始终有其自身的制度牢笼。

2009年，原环境保护部发布了一系列文件，各地方政府相继制定了本地区环境行政处罚的裁量规则和基准，极大地避免了处罚的随意性和不规范性。

随着生态环境保护法律法规的完善，特别是《环境保护法》修订以来，生态环境执法手段更加丰富，环境行政处罚种类增多，罚款数额大幅增加，行政处罚自由裁量权相应扩大。

“罚款金额的上限和下限相差10倍。选择使用单一方式或复合方式。在新形势下，自由裁量权更大。”中国人民大学教授李艳芳说。该指南被称为“2.0版”，旨在进一步规范自由裁量权，减少执法过程中的任意性，使执法更加科学、准确。

该指南阐明了适用自由裁量权的基本原则和支持系统。除了这些文件之外，它还提供了一些标准化的基准和计算方法，这些方法已经在一些地方得到了成功的应用，以供参考。

南京基准和计算方法已经应用了十多年。“五种四种违法行为对应着各种自由裁量因素和参照系数。有成千上万种不同的处罚方法和金额组合。执法人员是根据自由裁量的因素挑选的。怎么罚，罚多少钱可以交给系统。”南京市生态环境局政策法规司司长石勇表示，执法系统实施后，为企业说情的人数也大幅减少。

确保企业得到公平对待，有效规避基层执法风险

在一些地方的“执法风暴”中，人们发现法律很容易受到惩罚，这让一些企业感到不公平。在今年的两会上，生态环境部部长李在谈到规范环境行政执法时，强调了对自由裁量权的调控和监督。

"对于企业来说，他们害怕不公平的惩罚."王灿发，中国政法大学教授。

在李艳芳看来，指导中的支撑体系是相当光明的。例如，调查与执行分离制度，执法调查、审查、决定和执行的职能相对分离，有效地减少了权力寻租的机会

又如，重大执法决定的法律审查制度意味着它希望通过法律审查，并给予被处罚方为自己辩护的权利和机会。

除了对企业和市场的意义外，王灿发和李艳芳都提到了对执法人员的保护。

福建省晋江市环境执法中队队长陈清松表示，如果没有具体的指标，对类似企业类似违法行为的处罚可能会有所不同，这很容易让企业误解执法人员。“很少有人有权力追求个人利益。尝试、规范可以防止权力寻租，避免廉政风险，这是对执法者的保护。”

当地的实践也表明，在该系统的应用下，企业对惩罚深信不疑。据史勇介绍，在过去的十年里，南京市执法部门使用新系统处理的自由裁量案件已经超过3000起。到目前为止，没有因处罚不当而引起的企业纠纷。

明确酌定具体标准，企业对违法处罚有所期待，促进守法

在我看来，对企业从重处罚的规定相当引人注目。“较重”包括:两年内因类似环境违法行为被处罚3次以上(含3次)；重污染天气预警期间大气污染物超标排放；在案件调查中威胁、虐待、殴打、恐吓或者打击报复执法人员的；环境违法行为造成跨行政区域环境污染的；环境违法行为造成不利的社会影响；其他情况更严重的人。

同时，《行政处罚法》规定了依法应当从轻或者减轻处罚的特殊情况，“违法行为轻微并及时纠正，没有造成不良后果的，不予行政处罚。”

在南京等地的制度中，违法行为矫正基准的应用取得了良好的效果。"修正案可以得到减轻处罚的机会."史勇告诉记者，例如，如果企业立即纠正违法行为并积极采取补救措施，就可以在系统中获得酌情扣分项目，并减少相应的罚款数额。

"惩罚不是目的，促进企业守法是根本."夏祖义表示，通过明确规定具体的自由裁量权标准，企业对违法行为的处罚也有自己的期待，这极大地促进了正常守法的实现。

根据要求，今年9月底前，省级生态环境部门要制定并完成本地区环境行政处罚的裁量规则和基准。生态环境部将在国家环境行政处罚管理系统中设置“行政处罚自由裁量权计算器”功能，以供参考。

《人民日报》(2019年6月3日，第12版)