2019年政府工作报告：八大经济领域关注点解读

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5日，国务院总理李克强代表国务院向十三届全国人大二次会议作了政府工作报告。2019年是新中国成立70周年，是全面建设小康社会、实现21世纪目标的关键一年。今年的《政府工作报告》紧紧围绕这一历史节点，“上接天线，下接煤气”勾勒出未来中国宏观经济运行的趋势特征。

1.深化减速和质量改进

国内生产总值增长率下调幅度扩大

在当前形势下，国内生产总值增长指标备受国内外各界关注。根据政府工作报告，2019年国内生产总值增长预期目标为6%~6.5%，低于2018年，目标范围有所扩大。与许多机构此前的预测相比，这一目标符合市场预期。

为什么要设定这样的目标？《政府工作报告》起草小组组长、国务院研究室主任黄守宏解释说，这一增长目标是根据当前国内外形势和中国经济发展的实际情况等多种因素综合考虑的。与过去相比，今年的形势更加复杂，降低经济增长的预期目标是现实的。同时，考虑到今年中国经济发展存在诸多不稳定和不确定因素，一些变化和风险目前难以预测，经济增长率等指标可能会在季度和月份之间波动，应增加预期目标的灵活性。就中国而言，只要就业增加，居民收入增加，环境改善，经济增长率的高低是可以接受的。

市场也普遍认为，这是由于经济运行的压力越来越大，这给政策留下了更多的空空间。工银国际首席经济学家石成认为，这表明了对内外部风险因素和潜在机遇的客观认识。另一方面，这也符合中国经济“放缓和提高质量”的总体趋势。

北京大学光华管理学院应用经济系副教授Color表示，这样的目标可以很好地平衡稳定增长和风险防范的双重目标，确保中国在2020年成功实现全面建设小康社会的目标。

至于如何实现经济增长目标，政府不会简单地通过增加杠杆(即释放资金和洪水)来确保经济增长目标的实现，而是会借助各种政治工具的组合。虽然中国经济将在一段时间内低速运行，各方面的下行压力仍将持续，但经济指标将在第二季度触底，并在第二季度末逐步向上反弹。

“实体经济触底将有力支持金融市场的稳定和复苏。”颜色理论。

2.就业优先政策

我们必须全力以赴

《政府工作报告》把就业放在更加突出的位置，强调“充分发挥就业优先政策的作用”，这是就业优先政策首次被置于宏观政策层面。今年的就业目标是“城镇新增就业1100多万人，城镇调查失业率约为5.5%，城镇登记失业率在4.5%以内”。

" 5.5%左右的失业率将是一个重要的政策底线."华泰证券首席宏观研究员李超认为，未来有必要密切关注失业率数据可能对政策造成的干扰。预计该国将以多管齐下的方式稳定和扩大就业。报告提到，应通过加强就业援助、对解决就业问题的企业给予税收和费用减免、划拨资金提高工人技能和转移工作岗位，以及鼓励他们申请高等职业院校来稳定就业。预计就业政策将继续增加。

新时代证券首席经济学家潘向东认为，就业是顺周期性的，与经济增长密切相关，确保就业是稳定增长。2019年，中国经济仍将面临结构性因素和周期性因素造成的下行压力，经济运行极不确定。确保就业是稳定增长的重中之重。此外，就业也关系到民生。经济发展的最终目标是提高人们的生活质量。首次将就业放在宏观政策层面，体现了政府“以人为本”的执政理念。

平安证券首席经济学家、中国社会科学院世界经济与政治科学研究所研究员张明认为，2018年城镇新增就业1361万人，城镇失业率稳定在5%左右。今年的《政府工作报告》更加关注就业问题，同时考虑到经济低迷，放宽了就业目标和失业率目标。考虑到人口老龄化的加速和服务业的快速增长，虽然出口增长的下降和中小企业面临的困难可能会导致失业的增加，但失业的压力仍然是可控的，实现就业目标问题不大。

潘向东认为，未来的就业压力可能来自四个方面。首先，通缩风险正在逐渐逼近，工业企业正面临利润缩水的挑战。受益于供应方改革和油价上涨的上游原材料行业首当其冲。事实上，一些上游行业的价格已经在1月份出现下跌。第二，房地产周期低迷对建筑业就业的影响。目前，建筑业的高度繁荣与新建筑的高增长率有关。随着房地产市场的降温和住房企业融资压力的增加，这种高周转率的策略是不可持续的。新建筑的增长率和建筑业的繁荣程度下降后，建筑业的就业形势将面临压力。第三，2019年，大学毕业生数量将增加，导致就业压力加大。第四，2019年全球经济增速可能下降，中美贸易摩擦存在不确定性，导致贸易企业就业压力加大。

3.减税的综合政策

每年减税和减费近2万亿

根据政府工作报告，今年财政赤字比例计划安排在2.8%，赤字为2.76万亿元，其中地方财政赤字为9300亿元，预计将由新发行的地方政府一般债券弥补。此外，安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增加8000亿元。

根据这一计算，今年新增地方债务将超过3万亿。李超认为，赤字比例和赤字规模都有适度增长，但没有达到3%，主要是因为当前的财政政策侧重于减税和减费，提高了财政杠杆的质量，而不是过去只注重数量。

在减税和减费方面，《政府工作报告》明确提到，全年企业税收负担和社会保障缴费减少近2万亿元，明显高于去年的1.3万亿元，与2013年至2017年营改增后的累计减税规模(2.1万亿元)相当。最大的措施之一是降低增值税税率，将制造业和其他行业目前16%的税率降至13%，将交通和建筑业目前10%的税率降至9%。二是将城镇职工基本养老保险参保单位比例降至16%。李超预测，这两项措施的减税规模将分别约为5000亿~ 6000亿元和4000亿~ 7000亿元。

“由于货币政策面临传导机制不良的问题，稳定增长的效率弱于财政政策。在保持广义货币m2和社会融资规模增长率与国内生产总值名义增长率相匹配的同时，2019年的反周期调整政策将更加依赖财政政策。”潘向东认为，积极的财政政策更注重减税和减费。

首先，减税和降低成本的力度加大，重点是包容性减税和结构性减税。第二，明显减轻企业社会保障缴费负担。降低城镇职工基本养老保险的比例，各地可降低到16%。为了稳定目前的征收方式，我们不能增加小微企业的实际支付负担，也不能由我们自己集中支付历史欠款。确保大幅度减轻企业特别是小微企业的社会保障缴款负担。第三，各级政府应该过紧日子。2019年，企业所得税和社保缴费负担将减少近2万亿元，这将给各级财政带来巨大压力。为了支持企业减轻负担，各级政府应该过紧日子。中央财政要开源节流，增加特定国有金融机构和中央企业上缴的利润，减少5%以上的一般性支出，减少3%左右的“三公”资金，收回长期沉淀资金。地方政府大力优化支出结构，多渠道盘活各项资金和资产。有效地让市场参与者，特别是小微企业，有明显的减税和减费的感觉。最后，财政赤字率提高到2.8%。2019年，赤字率计划安排在2.8%，比2018年预算高出0.2个百分点，符合市场预期。

4.大银行贷款给小微企业

它将增长30%以上

在《政府工作报告》中，货币政策取向表述为“稳健的货币政策应该是紧缩和适度的”，其主要任务是“着力缓解企业融资难的问题”。其中，特别强调“加大对中小银行的定向RRR减债力度，所有释放的资金都应用于私人和小微企业贷款。”“今年，大型国有商业银行小微企业贷款将增长30%以上”。

关于“稳健的货币政策应该是紧而适度”的说法，潘向东认为，未来货币政策调控将淡化“中性”一词，灵活运用各种货币政策工具，更加注重反周期调整和结构性货币政策工具的运用，在保持宏观杠杆率稳定的同时，引导货币市场利率下调，优化信贷政策投放效果，加大对民营企业和中小企业的支持力度。

与此同时，报告还指出，m2和社会融资的规模应该与名义gdp相适应。广发证券(港股01776)首席经济学家沈认为，过去m2增速低于名义gdp增速。从这个角度来看，空的政策有所放松，包括降低存款准备金率和降息。在国际上，如果美联储今年停止加息，它很可能在未来两三年内进入一轮降息周期，这将为空提供后续政策调整的空间，尤其是放松货币政策。

值得注意的是，报告提出了一系列缓解民营企业融资困难的具体措施，包括“改革和完善货币信贷投放机制”、“加大对中小银行的定向RRR减息力度”、“大型国有商业银行小微企业贷款今年将增长30%以上”。“政策的重点是缓解民营企业融资难的问题。它的力量是罕见的，它的历史是罕见的。它不仅有针对性的RRR减债的支持，而且对小微企业贷款的增长速度有明确的指标，但对贷款的种类没有硬性要求。”潘向东说。

中信证券(香港股票06030)固定收益首席分析师明明认为，实体经济，特别是民营和小微企业，已经一年多没有得到有效缓解。目前，结构性量化工具的效果并不尽如人意。如果经济下行压力仍然很大，降低实际利率水平的目标可以通过降息来实现。

中国保监会主席郭树清昨日在部级渠道上表示，解决小微企业(包括中小企业和民营企业)贷款难、贷款贵的问题，确实是一项系统工程。今年，大、中、小银行将采取更多措施支持民营企业和小微企业发展。“去年，大型银行业向信用额在1000万英镑以下的客户提供的贷款增长了21.8%，应该说是相对较快。政府工作报告要求大型国有商业银行小微企业贷款今年应增长30%以上。我相信我们能做到。”他说。

5.扩大有效投资

完成铁路投资8000亿元

《政府工作报告》提出要推动形成强劲的国内市场，不断释放内需潜力。充分发挥消费的基础作用和投资的关键作用，稳定国内有效需求，为经济平稳运行提供有力支撑。

在合理扩大有效投资方面，今年我们将紧紧围绕国家发展战略，加快实施一批重点项目。铁路投资8000亿元，公路、水运投资1.8万亿元，一批重大水利工程将重新开工，以加快川藏铁路规划建设，增加城际交通、物流、市政、防灾、民航、通用航空等基础设施投资，加强新一代信息基础设施建设。今年，中央预算安排投资5776亿元，比去年增加400亿元。创新项目融资方式，适当降低基础设施项目资本金比例，充分利用开发性金融工具，吸引更多民间资本参与重点项目建设。

“2018年12月，中共中央政治局会议首次提出要形成一个强劲的国内市场，而政府报告做出了进一步的细节，包括稳定消费和稳定投资。在消费领域，重点是增加收入和减税。投资重点是交通和新基础设施。铁路投资比2018年增加680亿元，基础设施项目资本金适当减少。”联讯证券首席经济学家李麒麟认为，2019年的利率债券供应量为5.22万亿元，低于2018年，压力不大。特殊债务，2018年限额为8.6万亿元，只能使用7.4万亿元，今年可以继续使用1.2万亿元的额度，不包括在今年2.15万亿元的预算中。尽管根据前几年的经验，这部分配额主要集中在经济发达的省份，但总体上还是有很大的盈余。但是，考虑到今年的基础设施扩建等政策有很大的财政压力，不排除这一额度将用于开源和缓解财政压力，从而增加地方专项债务的供给压力。

郭盛证券认为，本地债券和特别债券的发行已经加快，加上基础设施投资、领先公司业绩和订单数据的逐步改善，行业基本面的上行已经从多个角度得到证实，这一趋势很可能在2019年继续。基础设施刺激预计将进一步加强。

6.加快国有及国有企业改革

“网络运输分离”可能会有新的进展

《政府关于国有资产和国有企业改革的工作报告》的内容不到200字，但许多地方有了新的面貌。如果职业经理人制度的建立第一次写入报告，以深化电力、油气、铁路等领域的改革为重点，自然垄断行业应根据不同行业的特点，将网络运输分开，将竞争性业务全面推向市场。

职业经理人制度是改革和完善国有企业市场化管理机制的重要组成部分。国有企业改革专家李进认为，这标志着公司治理结构已经进入深度改革阶段。李进进一步指出，国有企业建立职业经理人制度的难点在于对现有企业经理人的改造和定位，关键在于保证职业经理人制度的长期有效运行。

据媒体报道，国资委(SASAC)将积极规划建立职业经理人制度，积极探索建立符合市场的经理人激励制度和差异化薪酬制度，在中央企业和地方国有企业的二级企业中扩大试点，逐步提高国有企业高管的市场化招聘比例。

“通过‘职业经理人’的市场化选拔和聘用改革，强化董事会职能，完善公司治理结构，实现董事会和经理人从过去的‘一纸任命’到分级管理的转变，形成企业领导者分类分级管理体系。”李进说道。

党的十八届三中全会决定提出在垄断行业实行“网络运输分离”。在谈到今年政府工作报告中纳入“网络运输分离”时，李进认为，这反映了中央政府在这一领域改革的态度和决心，但存在诸多分歧，预计被点名的重点行业将会有所行动。

除了第一点，《政府工作报告》对一些现有的工作安排也有了新的表述。例如，在处理僵尸企业时，将以前的“加速”改为“依法”。去年底中央经济工作报告中，提出要制定退出和实施办法。

李进指出，目前，清理“僵尸企业”已有广泛共识，如何科学立法，严格执法，公正司法，用法律手段解决产能过剩，实行市场化退出机制，是一个亟待解决的问题。

同时，推进混合所有制改革的提法也有了新的变化。政府工作报告要求积极稳妥推进混合所有制改革。去年底的中央经济工作会议上，这个提法是“积极推进”。

对于混合改革基调的频繁变化，李进认为这也代表着许多变化将会发生。可以预见，第四批100家国有企业混合改革试点和100项行动的实施，将使混合所有制改革向更广范围、更深层次发展，并将重心从“混合”转向“改革”，这将为资本市场释放新的红利。

7.允许更多领域的外国投资

完善债券市场开放政策

黄守宏表示，要继续承受当前经济下行压力，保持经济运行在合理区间，就必须依靠改革开放。政府工作报告为进一步开放做了全面的安排。就中国而言，开放也是改革，它将推动改革，高度的对外开放将推动全面深化改革。

政府工作报告建议加大吸引外资的力度，进一步放宽市场准入，减少外商投资准入的负面清单，允许更多领域开展外商独资业务。实施金融等行业改革开放，完善债券市场开放政策。

潘向东表示，在经历了2018年中美贸易摩擦等事件后，政府强调要处理好国内国际关系，集中精力做好自己的事情。然而，“开放红利”是中国经济快速增长的原因之一。对外开放在促进中国高质量的经济发展、产业升级、科技创新和提高居民福利方面发挥着重要作用。随着贸易保护主义的抬头，中国将进一步推进对外开放，包括放宽市场准入、扩大进出口贸易、推进“一带一路”联合建设。

今年1月，国家发展和改革委员会明确表示，将推进服务业开放，深化农业、矿业和制造业开放，加快电信、教育、医疗和文化开放进程，允许更多领域实行独资经营。与此同时，银行、保险、证券等领域的对外开放政策也在深入实施。郭树清昨日表示，今年金融业将继续对外开放。

作为世界第三大债券市场，中国债券市场正成为全球主要基金的重要配置市场。CICC(港股03908)集合团队表示，中国债券市场的开放不会一蹴而就，仍有许多基础设施建设和基础配套体系需要完善和澄清。

政府工作报告还提出要改革和完善资本市场的基本制度。李麒麟预测，资本市场体系的改革将会加快，科学技术委员会的主要制度规则已经基本出台。科技板块和注册制度的引入是资本市场制度的一次深刻变革。

同时，证券法的修订也列入了NPC今年的工作日程。修订证券法是资本市场的一件大事，也是市场的期待。两会期间，许多证券业的老领导对证券法的修改提出了积极的建议。新修订的证券法有望在保护投资者、提高违规成本、完善发行和交易机制方面取得进展。

8.落实城市的主要责任

稳步推进房地产税收立法

在今年的政府工作报告中，关于房地产的说法相当令人满意。除了“更好地解决群众住房问题”外，还提出“稳步推进房产税立法”。据《证券时报》采访的业内人士表示，相关声明是中性的，对房地产市场略有偏向，预计不会有更强有力的刺激政策或抑制政策。在经济低迷和房地产市场不稳定的情况下，今年不太可能征收房地产税。

在更好地解决群众住房问题方面，报告要求“落实城市主体责任，改革和完善住房市场体系和保障体系，促进房地产市场稳定健康发展。”中国十大房地产企业之一的高管认为，除了“一城一市一策”和落实责任之外，预计不会有更有力的改革措施，也不会有更有力的刺激政策或抑制政策。房地产市场的稳定健康发展不仅是政府追求的目标，也是未来的市场趋势。

“没有提到房地产调控，也没有提到‘无房无投机’。对于房地产市场而言，中性政策略受青睐。”上海亿居房地产研究所副所长杨红旭告诉记者。

值得注意的是，备受关注的房地产税收立法表述已从去年的“稳步推进”转变为“稳步推进”。中国指数研究院表示，这意味着房产税的立法进程正在加快。从立法条件的满足、数据的支持以及今年两会的新提法来看，房地产税收立法的基本条件已经逐步具备。

但是，在杨红旭看来，“稳步前进”已经变成了“稳步前进”，意义上没有本质的区别。“这意味着不着急。事实上，去年上半年的发展速度比预期的要慢。主要原因是市场在去年8月开始转弱，而楼市又处于低迷状态，所以不适宜缴纳房产税，否则情况会更糟！类似于2014年的放缓。”他告诉记者。

上述十大房地产企业高管告诉《证券时报》记者，房地产税法的立法作为财税体制改革的一部分，显然与房地产市场的调控无关，其实质是解决地方政府的税收问题。在经济不景气和楼市不稳定的情况下，今年登陆的可能性很小，也许最多只是发布一个草案，开始审议。