大家手笔：更好实现以人为核心的城镇化

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回顾中国改革开放的历史，大规模工业化促进了大量农村剩余劳动力进入城镇。在这个过程中，城市化明显落后于工业化。2013年，中央政府召开了改革开放以来的第一次城镇化工作会议，制定了以人为本的新型城镇化战略，从顶层设计上明确了城镇化是现代化的必由之路。随后，制定并实施了《国家新型城镇化规划(2014-2020)》，新型城镇化进程加快。随着中国经济从高速增长阶段向高质量发展阶段的转变，新型城镇化有了高质量发展的新内涵。

高质量的新型城镇化意味着建立和完善城乡要素双向流动机制。从全球角度看，经历过城市化的国家往往经历过城乡二元发展阶段。在这个阶段，从农村转移的劳动力成为城市的新移民，然后成为新公民。然而，这只是城乡之间元素的单向流动，城市不能仅仅成为一个巨大的元素黑洞。资本、技术、人才等要素流入城市后，必须回流到农村，否则，由于要素外流和资源短缺，农村将无法持续发展。推进高质量新型城镇化，必须拓宽城市资源向农村流动的渠道，使资本、技术、人才等要素在农村聚集，促进城乡一体化发展。

大都市圈建设在推进新型城镇化中发挥着更加关键的作用。随着我国大量省际城市群发展规划的完成，粤港澳大湾区建设稳步启动，长三角一体化成为国家战略，“19+2城市群”格局基本形成。总的来说，我国城市群仍有很大发展，城市群内部的经济社会联系还比较薄弱，大部分行政协调机制尚未建立。要促进城市群的发展，必须把握大都市圈建设的关键。都市圈是城市群的基本形式，是以大城市为核心，以人口和经济联系紧密的中小城市为中心的一体化的空区域间组织。目前，我国正在逐步形成“城市群-中心城市-大中小城市协调发展-特色城镇-农村振兴”的总体发展格局，其中大都市区是一个重要环节，具有举足轻重的地位。建设以中心城市为核心的都市圈，可以实现大、中、小城市的协调发展，促进城市与特色城镇的战略联系和农村振兴。都市圈的建设离不开交通基础设施的建设，尤其是跨区域交通基础设施布局的改善。交通基础设施的成熟可以促进大、中、小城市、小城镇和大都市地区乡村人口的合理分布，实现人口分布和产业分工的优化协调配置。

高质量的新型城镇化尤其体现在实现以人为本的高质量上。我国基础设施和公共服务体系的配置仍基于传统的千人指数，即调查每千人拥有的公共服务设施的数量、规格、面积和服务半径，但这是基于社区人口结构基本相似的假设，从中心向四面八方出发时，距离基本相同。基于这一标准的服务设施布局可能与实际人口分布不完全匹配，容易导致设施和资源的供需失衡。事实上，在一开始设定这一标准是受技术条件限制的无奈之举。今天，新一代的信息技术可以准确地分析人口分布，时间空距离。要实现以人为本、高质量的新型城镇化，就要重新探索公共服务体系的数量和质量与人口分布和结构的耦合关系，推进公共服务体系配置模式的创新。

此外，城市发展需要与产业支持、就业转移和人口集聚相统一。这需要实施就业优先政策，以确保稳定就业和增加就业。在我国，促进区域协调发展，协调东、中、西部地区的发展具有重要意义。因此，更有必要提高中心城市的辐射带动能力，以实现就业机会在区域、城市和农村等不同规模上的更均衡分布。均衡分配不是平均分配，而是加强就业分化与空的协调，为不同层次的城乡住区找到相应的产业和就业形式。其中，要加快发展服务业，特别是物流、运输、销售、结算等生产性服务业，推进先进制造业与现代服务业深度融合，帮助提高产业效率，实现就业机会多元化。

(作者是清华大学中国新型城镇化研究所常务副院长、建筑学院教授)

人民日报(2019年4月19日09版)