今年地方政府专项债券规模将较大幅度增加 

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资料来源:财政部

江西广济高速公路于1月22日通车。

刘浩军(人民的愿景)照片

中央经济工作会议指出，积极的财政政策应提高效率，大规模实施减税和减费，并大幅增加地方政府特别债券的规模。

大幅增加地方政府专项债券规模是宏观政策加强反周期调整的重要体现，也是财政政策更加积极的体现。那么，今年地方政府特别债券的增幅有多大？募集的资金将用于哪些领域？如何让资金发挥更大的作用？

要寄多少钱？

新的特别债务限额是8100亿元，资金越早到位越好

地方政府债券分为普通债券和特殊债券。普通债券被纳入公共预算以弥补赤字；专项债券纳入政府资金预算，主要用于筹集公益性项目建设资金。因此，今年大幅度增加特种债券的规模，就是为在建的重大项目和短板建设准备“粮草”。

第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定授权国务院于2019年提前发布新的一般债务限额5800亿元和新的特别债务限额8100亿元，总额为13900亿元。

1月9日，国务院常务会议要求加快地方政府专项债券的发行和使用，尽快启动全国人大授权提前发行的1.39万亿元地方债券的发行。同时，抓紧确定年度专项债务分配计划，力争在9月底前基本完成发行。

这是一个新的变化，引起了社会各界的关注。

根据预算法，地方政府只有一种借款方式，那就是发行地方政府债券。然而，当地方政府发行债券时，他们并没有发行他们想要的那么多债券，但是有“上限”限制。这个“上限”就是“地方政府债务上限”，需要全国人大批准。过去，地方政府的年度债务限额需要在当年3月获得全国人民代表大会的批准，然后将债务发行配额分解到各省，然后才能在市场上发行特别债券。

“如果3月份获得批准，地方政府债券的发行将被推迟，整个第一季度都将错过。地方筹集的资金基本上都落实在项目上，一直到下半年。”中国社会科学院财经学院金融研究室主任杨志勇表示，如果这个项目不能等到资金到位，它就无法运作，这将大大降低政策效果。积极的财政政策不仅要体现在数量的扩张上，还要进一步增强政策的时效性。

“全国人民代表大会授权国务院在2019年提前发行1.39万亿元人民币的地方债务，这相当于去年新债务上限的63%。”财政部部长助理徐洪才表示，上述金额已提前向各地发放，新债发行将在1月份经地方人大审议通过后启动，这将大大提前于去年。

记者从财政部了解到，截至1月22日，河南发行新债453.24亿元，新疆发行新债100亿元。今年3月，在全国人大批准2019年所有地方政府债务限额后，财政部将及时向地方政府下达批准的限额，地方政府将均衡发行债券，力争在9月底前完成发行。

关键项目急需资金，越早到位越好。如果提前发行地方政府债券限额，地方政府可以在此限额内抓紧发行债券，更好地保障重点项目的资金需求，充分发挥政府债券基金在稳定投资、扩大内需、弥补不足方面的重要作用。

此外，全国人大常委会还授权国务院在下一年发布新的地方政府债务限额，包括一般债务限额和特殊债务限额，在2019年后一年新的地方政府债务限额的60%以内。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。预算报告和草案经全国人民代表大会批准后，地方政府新增债务规模按批准的预算执行。

也就是说，这种模式将在未来的四年内继续推行，以进一步加快地方政府债券的发行和使用。这将有助于充分发挥财政政策的积极作用，保持经济持续健康发展。

去哪里？

专项债券基金投资于在建重大项目建设和短期融资券

“大幅增加地方政府专项债券规模，主要是为了加强反周期调整，应对国内外不确定因素叠加带来的下行压力。”中国财政科学研究院院长刘尚希说。

根据国家统计局发布的数据，2018年固定资产投资同比增长5.9%，增速同比下降1.3个百分点。“如果不加以纠正，可能会导致一些在建项目停工，增加经济下行压力。因此，有必要大幅增加地方政府特别债券的规模，以对冲经济下行压力。”刘尚希认为。

那么，发行地方政府专用债券筹集的资金主要用于哪些项目？将来会用什么来偿还？

据专家介绍，专项债券融资是为具有一定收入的公益性项目发行的，以相应的政府资金收入或专项收入偿还，纳入政府资金预算管理。

“去年前三季度，湖北省共发行政府债券982.2亿元，完成全年发行任务的97.5%。其中，普通债券365亿元，特别债券617.2亿元。筹集的资金主要用于扶贫搬迁、长江生态修复、农村人居环境改善、棚户区改造和土地储备等项目。”湖北省财政厅有关负责人表示，通过规范政府债务融资机制，利用好地方政府债券资金，有力地促进了全省经济社会发展。

去年8月，第四批云南省政府特别债券于2018年发行，总面值为23亿元。上海新世纪信用评级投资服务有限公司发布的信用评级报告显示，专项债券基金主要投资于交通、市政建设和公益项目，不仅对经济和社会的长期发展起到了重要作用，而且形成了大量的优质资产，其中大部分以经营收入作为偿债来源。

关于今年专项债券投资，财政部要求各地要依法支出公益性资本支出，重点支持国家重大战略，在贫困地区特别是“三区三州”等深贫困地区实施扶贫搬迁、基础设施建设、污染防治和棚户区改造，推进重大铁路、公路、重大水利、农村振兴、生态环境保护、城市基础设施和农村基础设施等公益性基础设施建设。

同时，各地要加快地方政府债券资金的拨付。严禁将资金留在国库或沉淀在部门和单位，督促项目单位和主管部门落实管理责任，及时使用项目债券资金。

“专项债券资金主要投向急需金融支持的领域，重点解决在建项目的“半拖工程”和隐性债务项目建设中的政府拖欠问题。”徐洪才强调，交通、水利、生态环境保护等一批重大工程要在有建设条件的地方开工，尽快形成实物量。在施工条件暂时不具备的地方，我们也要抓紧前期工作。

如何控制？

提高资金使用效率，防范和控制政府债务风险

“扩大地方政府专项债券规模并不意味着放松地方政府债务管理。要进一步规范债务管理，严格控制地方政府隐性债务风险，发挥政府在规范举债中的积极作用。”徐洪才强调。

对于特种债券的发行和使用，要严格执行地方政府债务限额管理和预算管理，加强法定预算约束，积极接受人大和社会的监督。严禁地方政府违法违规或变相借钱，加强监督问责，完善绩效考核体系，实现终身问责和反向问责。

规范特种债券的发行和使用，必须落实还款责任，完善风险防控机制。2017年，云南省率先在全国成立了政府债务管理委员会，作为全省政府债务管理的议事决策机构，实现了政府债务的统一集中管理。云南省14个地州市也成立了政府债务管理委员会，初步建立了云南省政府债务“借、用、管、还”管理体系，基本形成了覆盖地方政府债务管理各个环节的风险防控体系。

“要提高特种债券的使用效率，就要实行全方位的绩效管理——钱需要花，但效率和效益必须花。特别是，有必要防止来自该机制的风险。特种债券必须有偿还资金的来源，任何东西都不能做成特种债券。”杨志勇说。

刘尚希认为，只要债务规模合适，投资项目选择合理，并与当地经济发展形成良性循环，未来的债务偿还就有保证。因此，充分利用募集资金，提高资金使用效率，是防范政府债务风险的有效措施。

刘尚希建议当地政府提前规划项目，组建项目库，这样项目就可以等待资金，而不是拿着钱袋寻找项目。地方政府的融资、投资和偿债应该统筹管理，不能一分为二。有必要通过一个平台整合几个方面，这样才能真正提高效率，降低风险。同时，要把握政府债券发行和投资的规模、节奏和力度，充分发挥政府投资的带动作用，与社会资本产生共鸣，更加有力地推动中国经济向高质量发展。

《人民日报》(2019年1月28日，第18版)