30名人大代表联名建议 尽快制定金融机构破产法

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■我们的记者刘辉

随着改革开放的不断发展，金融业的竞争加剧，风险不可避免。缺乏处理金融机构破产的有效机制往往是加剧金融危机的因素之一。在2019年的两会上，包括白鹤祥在内的30名全国人大代表共同提交了一项议案，要求允许金融机构有序破产，这是市场经济的必然要求。新修订的《企业破产法》明确了金融机构的破产，但具体规定比较零散。在《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等相关法律法规中，在实施层面缺乏清晰完整的操作依据和程序规范，应尽快制定

白鹤祥，中国人民银行广州分行党委书记、行长，国家外汇管理局广东省分局局长。他向《中国经济时报》记者表示，优胜劣汰是市场经济发展的必然趋势，制定金融机构破产法的条件已经成熟。金融机构的破产和退出是市场经济竞争环境中优胜劣汰的必然选择。完善金融机构破产机制是利率市场化的必然要求。建立和完善金融机构破产法律制度，促进金融机构有序破产和优胜劣汰，是全面完成利率市场化改革的重要条件。允许金融机构有序破产也是有效保护债权人权利和金融消费者合法权益的内在要求。

白鹤祥等代表认为，目前《企业破产法》不能完全适用于金融机构的破产处置，制定金融机构破产法的法律依据已经具备。我国存款保险法律制度已经建立，为金融机构破产积累了一定的法律基础。一些与金融机构破产相关的重要规范性文件，为制定完整、规范、系统的金融机构破产法律制度提供了基本的法律保障。同时，国际上成熟的金融机构破产立法经验可以借鉴。

俄罗斯制定了金融机构破产的具体法律规则，并辅以相应的普通破产法规范。在美国和加拿大，金融机构的破产不适用一般破产法。在《联邦存款保险法》及其修正案中，充分考虑了银行等金融机构的特殊性和金融机构破产规则的差异，使监管当局可以接管破产银行的所有权力，排除法院的干预。在发达国家，金融机构破产立法中涉及的跨国金融机构的破产原因、破产申请人、破产管理人、重组顺序、债权保护和破产处置等，可以为我国构建适合国情的金融机构破产法律制度提供有益的经验。

代表们认为，国务院可以先制定和颁布《金融机构破产条例》，然后总结和探索经验，加快NPC常委会制定金融机构破产法，这应该是立法成本低的最理想的路径选择。目前，中国有证券投资者保护基金和存款保险基金。还需要尽快建立一个保险保护基金，为在金融机构破产时保护金融消费者的权利提供支持。

白鹤祥还呼吁制定存款保险法。他表示，要结合中国国情和现状，遵循国际标准和最佳做法，在修订《存款保险条例》的基础上制定《存款保险法》，整合现有法律法规中零散、不系统的风险处置规定，提高相关风险处置规则的法律效力和可操作性。显然，存款保险基金管理机构是问题金融机构的接管和清算机构，其作为我国金融机构风险处置机构的法律地位，增强了其风险处置的权威性和专业性。对于农村合作金融机构等需要多方合作参与处置的问题机构，应在规章中明确牵头部门、各方责任和协调机制。

同时，加强存款保险基金管理机构对金融风险的早期矫正功能。他认为，通过赋予存款保险基金管理机构更好的获取金融监管信息、验证权和处置权，使其能够在“早期识别、及时干预”的框架下尽快识别问题金融机构及其风险点，应制定并启动干预措施和程序，以降低金融机构最终倒闭的可能性和风险处置成本。构建一套基于国情并符合国际标准的指标体系，客观判断金融机构的生存能力及其是否构成开始处置的条件，这在《存款保险法》中有明确规定。关注资本充足率、流动性等核心指标，明确不同阶段早期干预和处置措施的组合。