年度重点任务风向标：央行系统代表委员两会热词扫描

本篇文章6824字，读完约17分钟

在每年的两会上，央行系统的代表都是金融媒体关注的焦点。他们不仅人数众多，而且占据着重要的位置。他们提出的建议和意见也极具前瞻性和代表性，往往可以作为央行当年重点监管工作的风向标。

今年两会，18位央行系统代表提出了数十项建议，包括制定《存款保险法》、加强反洗钱监管、建立动产担保法律制度、完善非银行支付机构监管法律制度、完善债券市场违约处理机制、完善金融消费纠纷解决机制、改善民营企业经营环境等。

《证券时报》两会报告组结合了今年两会央行系统代表的建议和提议，梳理出了经常出现的热点话题，或许还勾勒出了央行今年的重点任务和下一步监管思路。

要点一:

呼吁全面和加速修订

反洗钱法

《反洗钱法》颁布实施12年来，在防止洗钱活动和维护金融秩序方面发挥了极其重要的作用。然而，随着国内外反洗钱形势的深刻变化，《反洗钱法》的一些条款明显滞后，亟待修改。

在出席全国人大会议的18位央行系统代表中，有8位代表建议全面加快《反洗钱法》的修订，以进一步提高反洗钱工作的成效。

全国人大代表、中央银行南宁市中心支行行长崔玉认为，当前《反洗钱法》存在一些不足，如需要完善跨部门反洗钱分工与合作机制、洗钱上游犯罪定义的局限性、反洗钱义务范围狭窄及相关条款不完善、反洗钱调查相关规定不完善、行政处罚缺乏惩戒性处罚、反恐怖融资监管相对薄弱等。

如何修改《反洗钱法》来解决上述问题？全国人大代表、中央银行郑州市中心支行行长许表示，明确反洗钱定义是“第一要务”。他建议《反洗钱法》应与《刑法》相对应，不规定上游犯罪，并符合国际标准中洗钱上游犯罪扩大化的趋势。

代表们认为，扩大志愿机构的范围是修订《反洗钱法》的“核心”。全国政协委员、中央银行杭州中心支行行长尹兴山表示，鉴于当前洗钱活动的跨行业、多领域蔓延，建议进一步明确《反洗钱法》对特定非金融机构的相关规定，将房地产、贵金属等特定非金融行业纳入监管范围，强化该行业主体的反洗钱义务和责任。

人们普遍认为，《反洗钱法》应明确监管部门之间的监管责任。据了解，现行法律仅明确行政部门负责全国反洗钱监督管理工作，其他监管部门职责不明确，反洗钱监管的部门间合作不顺畅、不有效。

全国人大代表、中央银行天津分行行长周振海认为，目前，我国已经建立了反洗钱工作部际联席会议制度，但仍需在《反洗钱法》中以法律的形式予以确认，建立金融监管部门与公安、公安、税务、监察、海关等部门的监督合作机制，明确《反洗钱法》中相关部门的范围和具体职责。

此外，全国人大代表、央行南京分行行长郭新明建议完善反洗钱义务的相关规定。他建议《反洗钱法》应详细规定客户尽职调查、大额和可疑交易报告等反洗钱义务，增加志愿机构的反洗钱责任，并在履行反洗钱义务时明确包括客户洗钱风险分类、受益所有人识别和特定自然人客户识别。

郭新明还表示，应完善反洗钱调查的相关规定。一是扩大调查主体，将反洗钱调查权力下放至中国人民银行地方和市级分行。二是明确调查对象，规范开展反洗钱调查的具体情况。他还建议增加反洗钱义务主体的违法成本，通过增加反洗钱行政处罚的适用范围和提高行政处罚金额的上下限，充分发挥反洗钱行政处罚的警示作用。

要点2:

支付机构监管部门的规定应提高到国家法律

支付宝、微信财付通等非银行支付机构近年来迅速普及和发展，目前已有200多家支付机构获准进入支付服务市场。为了规范非银行支付行业的发展，2010年，中央银行制定并颁布了《非金融机构支付服务管理办法》,填补了当时加强新支付结算监管的空空白。同时，近年来，央行通过加强执法检查、实施分类评级、发展行业自律组织，不断提高监管的针对性和有效性。对支付机构客户储备资金的监管也在不断完善。自2019年1月14日起，所有支付机构客户储备资金集中存放于中央银行。

但周振海指出，目前监管系统根据交易渠道和受理终端的不同，将支付业务分为网上支付业务、银行卡收单业务和预付卡业务三种类型，并针对不同的业务类型制定了配套业务规范。根据支付机构开展的业务类型进行监管，同时加强客户储备资金的安全管理和支付机构的分类管理。以《办法》为依据，以储备资金监管为核心，以银行卡收单为手段，但从法律效力来看，现有相关法规法律等级较低，规范性有限；从监管范围来看，一些支付行业的创新业务和无证支付业务不在监管范围之内。

支付机构的无照经营和混乱行为是当前支付行业的主要混乱现象。全国人大代表、中央银行昆明市中心支行行长杨小平表示，近年来，市场上出现了许多无证机构未取得支付业务许可证提供支付服务的现象。无执照的机构处于市场的末端，在它们爆发之前很难发现风险。由于缺乏行业准入资格和安全措施，资本的潜在风险很大。此外，为从事赌博、洗钱等非法经营活动的非法客户提供支付服务已成为危及支付市场稳定的潜在风险。

同时，支付机构的无序行为问题更加突出。杨小平认为，一些支付机构利用交叉补贴和倾销来维持日常运营，并迅速占据市场份额，这破坏了市场公平竞争的商业环境，造成了“劣币驱逐良币”的现象。一些支付机构已经通过股权投资的方式广泛涉足银行、保险、证券等金融行业和一些实体行业，形成了事实上的金融控股公司。这种混业经营愈演愈烈，导致了真正的空地区的监管交叉，增加了风险的跨行业传导。此外，个人支付机构还滥用市场支配地位，实施独家销售行为。

因此，在今年的两会上，央行系统的几位代表建议，考虑到目前的《办法》已不能满足支付市场快速发展的需要，且在实施过程中存在法律效力水平低、处罚过轻、违法成本过低等问题，应尽快提升《办法》的法律水平，制定《非银行支付机构监督管理条例》。

全国人大代表、中央银行金融稳定局局长王表示，建议提高立法水平，将对支付机构监管的部门规定提高到国家法律的水平。推动尽快制定和颁布《条例》，作为管理非银行支付服务的基本法律法规。

周振海建议《条例》增加职能监管的规定，实现机构监管和职能监管相结合，实现支付机构和支付服务在经济金融活动中的全程监管。根据支付机构的外部风险，制定严格的市场准入标准；对支付机构股权或实际控制权的渗透监管；明确支付机构的公共服务安全责任，包括客户资金安全、消费者权益保护、信息系统安全、反洗钱等。

此外，几位代表建议，支付机构的非法成本应该大大增加。郭新明表示，《办法》对支付机构违规行为的最高处罚为30000元，没有将处罚金额与违规行为的具体数量和性质挂钩，也没有将处罚金额与违规行为的直接责任人进行“双重处罚”挂钩。对于支付机构来说，违规的成本很低，不能起到威慑作用。下一步要细化违规处罚条款，将处罚金额与违规具体数量和性质明确挂钩，与违规直接责任人挂钩，加大违规处罚力度，让违规机构为违规付出沉重代价。

王甚至建议将支付机构的违法行为纳入刑法的范围。他表示，香港已将无证支付结算业务纳入《刑法》范围，新加坡规定，违反《支付系统监管法》的支付机构将面临不超过两年的监禁。因此，《条例》应大幅提高对支付机构违规行为的处罚力度，将处罚力度与非法经营额、非法收入等挂钩。，并按百分比(以较高者为准)进行处罚，同时加大司法和行政处罚力度。

关键点三:

改善债券违约的处置

法律机制

虽然近五年来中国债券市场的刚性赎回已经被打破，但由于缺乏规范、规范的债券违约处置程序，违约债券仍是逐笔处置，立法层面缺乏规范、高效的定向处置程序，导致处置周期长、效率低。当债券违约时，投资者和承销商容易恐慌。

周振海建议，在建立基于市场的债券违约交易机制时，应拓宽我国债券违约后的市场退出渠道，逐步建立多层次的债券违约交易市场，探索我国债券违约转移和处置的创新模式，形成有效的价格发现机制，充分发挥信用风险分散的作用。

相关部门应通过发布司法解释，完善债券违约处置的层级有序的法律机制安排。例如，“庭外重组”被设定为债券违约诉讼(或破产)的必要程序。对于具有市场、前景、技术和竞争力的企业的债券违约，我们可以借鉴英美的“庭外重组”程序。在违约索赔诉讼之前，债券持有人、发行人和相关方将在法院的主持下，通过延期还款、债务调整、部分免除等债务重组方式协商解决问题。，企业的财务压力将得到缓解，为企业提供了振兴的机会。

全国人大代表、成都分行行长周表示，破产重整应作为处置债券违约的重要手段，以全面有效地保全资产，依法有序清偿债务，切实保护债权人权益。例如，加快修订《破产法》、《担保法》等法律及相关配套制度，简化企业破产司法程序，降低申请人举证难度。

"违约处理的标准化和规范化程序应从立法层面建立."杨小平建议尽快从立法层面建立适用于各种债券市场的违约处置规范和标准化程序。我们应该明确违约债券各阶段的特征，并根据这些特征区分不同的违约阶段，如预警期、风险期、破产期等。，并以司法解释的形式明确各阶段相应的规范化处置程序。从立法层面建立规范、规范的违约处置程序，将违约债券的处置从“个性化”转向“规范化”，提高处置效率，缩短处置周期。

杨小平还指出，应加快市场化进程，明确违约债券的流动性和退出渠道。很明显，政府的处置能力是有限的，依靠政府为违约债券提供救助的模式是不可持续的，这样才能正确引导市场预期，避免债券违约时的市场恐慌。“建议在综合考虑风险和金融生态环境稳定等因素后，从立法和司法解释方面统一各债券市场对违约债券的流动性要求，明确违约债券是否具有流动性、是否可以继续交易等原则性问题。加快到期违约债券的转移机制，从基本法的顶层设计入手，畅通适用于各种债券市场的违约债券退出渠道。”

在完善债券持有人保护机制方面，周振海认为，一是完善债券受托人制度，二是完善债券持有人会议制度，三是增加偿债担保条款。

要点四:

加快建立统一的

动产融资担保制度

目前，民法典的分则正在紧张地制定中，现代动产担保法的制定正迎来一个契机。

全国人大代表、中央银行武汉市分行行长王玉玲认为，建立统一的动产担保法律制度和高效的动产融资担保登记制度，对于盘活企业动产资源、促进金融中介、缓解中小企业融资难和融资难具有重要意义。

根据我国动产担保法律制度的现状，我国动产融资担保登记分散在市场监督管理部门、交通管理部门、信用信息管理部门和公证处等13个部门或单位。登记标准、登记方式和登记规则不同，大大降低了动产交易的效率，增加了交易成本。

另一方面，根据世界银行的统计，中国目前的动产资产达到50万亿元至70万亿元，其中只有应收账款可以方便地用于动产的担保融资。中小企业的原材料、产成品等动产是重要资产，但在金融实践中很难作为融资抵押。

王认为，建立统一的现代动产(包括权利)担保法律制度和统一的动产担保登记制度意义重大。一是有利于促进信贷机构动产融资的发展和创新，有效提高金融服务实体经济的能力。第二，有利于提高民营企业的动产资源配置效率，大大提高中小企业的融资可用性。第三，有利于提高司法效率，保障司法公正。他说，我们应该抓住制定民法典的契机，建立现代动产担保法律制度。

两位代表从各个方面提出了建议。首先，要建立统一的担保物权体系，重塑担保物权的概念。也就是说，当担保物权设定在动产上时，不加区分的动产担保交易形式，如抵押、质押和留置权，只要满足担保功能的要求，就统称为担保物权。

第二，建立公示对抗效力的统一规则，明确优先受偿的统一规则。王玉玲建议，应明确《民法典》中关于物权担保物权的一般规定:“国家对动产融资担保实行统一登记制度，未经登记的，不得对抗善意第三人。”王还提出建立统一的担保权优先受偿规则。同一财产同时具有抵押权和质权或者同时存在其他担保权的，拍卖、变卖该财产所得价款按照登记、交付和其他公示的时间结算。

第三，建立全国统一的动产融资担保登记制度，即建立基于互联网、覆盖全国所有动产类型和交易形式的统一电子登记系统，实现登记机构、登记标准和登记形式的统一。这样可以大大减少多头头寸重复登记、融资标的权利查询困难等问题，保证交易的安全性。

据了解，全球近70个国家和经济体已经建立了基于互联网的动产融资担保权益统一登记制度。2007年，中国人民银行信贷信息中心还建立了首个基于互联网的应收账款质押登记公示系统，为我国建立动产融资担保物权登记制度提供了有益的借鉴。

关键点五:

建立金融消费

投诉处理机构

近年来，金融消费领域的纠纷频频发生。然而，由于金融消费者权益保护的渠道不尽人意，诉讼和调整成本高，金融监管部门人员力量和经验不足，被认为是金融消费者权益保障难的症结所在。

郭新明呼吁推动建立一个独立于金融监管部门的专业金融非诉讼裁决机构，统一受理金融领域的消费者投诉，并将投诉转交被投诉的金融机构处理。当消费者对金融机构的处理结果不满意时，该机构将进行调解或裁决。

据了解，目前，我国金融体系(包括金融监管部门)主要建立了三种非诉讼金融纠纷解决渠道:金融机构内部调解；银行协会和其他金融行业协会进行调解；监管机构试图建立的金融消费纠纷第三方非诉讼调解组织。

“上述非诉讼解决方案在各自领域发挥了一定的作用，但也面临一些困难。”郭新明表示，首先，金融机构和金融行业协会的调解公信力不足。其次，“一方两会”开展的调解活动难以充分发挥作用。由于缺乏更高层次的法律体系，金融监管部门主导的非诉讼解决机制的实际效果受到制约。

王的建议也关注金融消费纠纷，并提出要建立专业的金融消费投诉处理机构。首先，整合金融领域各类中介机构，成立中国金融消费者投诉处理中心。该中心接受金融监管部门的业务指导，受理金融消费领域的所有投诉，为金融消费者提供经济便捷的纠纷解决渠道，优化维权体验，营造和谐稳定的金融法律环境。

二是建立“投诉+调解+裁决(仲裁)”的纠纷处理机制。司法行政部门借鉴国际主要经济体的成功做法，向中国金融消费者投诉处理中心颁发了仲裁许可证，并引入了裁决机制，使该中心具备了受理投诉、投诉分案、纠纷调解、纠纷裁决等功能。，使金融监管部门从具体的纠纷处理事务中解脱出来，专注于政策的制定和监督执行，提高依法、专业、高效履行职责的能力。

此外，应建立一个在线争议解决平台以及一个专业和常设调解员和裁决员团队。通过互联网提供金融消费者争议解决服务，将“在线争议解决”与“离线争议解决”相结合。与此同时，将成立一个专职调解员和仲裁员小组，以进一步提高金融消费者争议解决服务的可用性、专业性和效率。

要点六:

小微企业贷款应得到改善

融资担保和风险补偿机制

中国民营小微企业在稳定增长、促进创新、增加就业和改善民生方面发挥着不可替代的作用。但近年来，受内外因素、主客观因素的制约和影响，我国民营小微企业融资难问题更加突出。近日，《政府工作报告》指出，2019年要努力缓解企业融资难、融资贵的问题。如何降低中小企业的融资成本是两会期间的关键问题。

"民营企业小微企业的金融服务仍然面临许多制度和制度问题."杨小平表示，这主要表现在以下几个方面:政策性融资担保体系建设仍需完善，贷款风险补偿机制覆盖面不足，信息不对称问题突出，担保交易支持体系不完善。

针对上述问题，周振海建议，一是要推进政策性融资担保体系的建立和完善，突出政策性融资担保体系的公共服务属性，建立和完善与政策目标相适应的考核管理制度，积极构建基于金融资金的多层次资金补充机制，推动金融机构和再担保机构提供注资支持。

在完善小微企业贷款风险补偿共享机制方面，要研究发布国家贷款风险补偿共享机制指导文件，统一规范补偿对象、支付方式、资金监管等内容。

二是探索建立中央、地方和社会资金参与的多元化贷款风险补偿基金融资模式，扩大资金来源，强化补偿机制分担贷款损失的能力。各地要根据自身实际，制定和实施与当地政府财力和产业发展政策相适应的风险补偿分担机制。

鉴于小微企业融资中的信息不对称，央行系统的几位代表表示，有必要加强小微企业信用信息数据共享。其中，周表示，要推进小微企业区域信用信息共享平台建设，整合工商、税务、金融、环保、质监、质检法等小微企业和小微企业主相关部门信息，免费为金融机构提供标准化查询界面，为金融机构利用大数据、人工智能等金融技术手段缓解小微企业融资难问题提供数据支持。除了外部“输血”，还必须加强小微企业的造血能力。崔玉说，要解决小微民营企业融资难的问题，不仅要增加金融资源的供给，还要加强对小微民营企业的支持和培育，创造条件使其能够生存、发展和盈利，满足银行信贷条件。其中，风险分担机制、财税激励和社会信用体系建设等相关外部支持政策非常重要。

从长远来看，有必要建立解决小微企业融资困难的长效机制。全国人大代表、中央银行南昌中心支行行长张志福分享了江西在这方面的经验，可以从三个方面加以推广。一是根据长效机制信息采集标准的需要，改革信用管理体系；其次，要建立真实完整的小微客户信息档案；第三，要做好激励和约束工作，运用管理职责和权限，建立有效的奖惩机制。