突破土地瓶颈 大湾区城市更新迈入2.0时代

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粤港澳大湾区需要突破城市更新的瓶颈。

4月18-19日，广东召开“三旧”改造业务培训会，省自然资源厅相关负责人提出，在现有土地利用基础上做文章是唯一出路。“三旧”改造要有新的突破，构建“三旧”改造的2.0版和3.0版政策体系。

大湾区占国内生产总值的12%，国土面积的0.6%。未来，大湾区需要从有限的土地上获得更高的gdp产出，但土地资源是急需的。根据嘉里的研究报告，2018年，深圳和东莞的发展水平达到近50%，珠海和佛山超过35%，超过国际发展警戒线30%。

"城市更新是大势所趋，整个大湾区都在关注城市更新."广州现代都市更新产业发展中心执行主任江浩对《时代周刊》记者表示，为适应“宜居、宜工、宜游的优质生活圈”的建设方向，有必要平衡产业发展空房与住宅/服务空房的发展比例。

空偶尔从工作换到工作。

“工业对工业”的城市更新是指将现有土地从普通工业用地(m1)转变为新工业用地(m0)，将旧工业区拆除、改造和升级为新的工业园区，提供多样化的产品，包括新的工业建筑、配套企业、配套公寓和其他产权形式。

参加上述会议并发表主旨演讲的广东“三旧”改造协会副会长、中国研究院院长田光明向《时代周刊》记者表示，“工业转工业”已不再是一个有工业用地的新型厂房，而是配备了人才公寓、企业、基础设施等。“一个健全的“工业到工业”将增加产值，关键在于生产和城市的一体化以及职业和居住的平衡”。

广东省自然资源厅回复《泰晤士报》记者称，相关政策仍在制定中，或将在6月份后出台，以便腾出更多大海湾地区的空生态房。

“三旧”改造是解决广东土地资源瓶颈的突破口，是原国土资源部给予广东的一项特殊政策。自2008年以来，广东各地一直在努力探索适合本地发展需要的城市更新方法，形成了基本的政策框架和工作机制。数据显示，从2008年到今年第一季度末，广东省共投入1.42万亿元进行“三旧”改造，实施改造项目11248个，面积71.2万亩，其中完成改造项目6808个，面积41.15万亩，节约土地约18.34万亩，土地节约率44.56%。2016年，广东“三旧”改造工作的经验被提炼并提升为国家政策，在全国范围内得到复制和推广。

在政策东风的推动下，那些容易改变的项目已经基本完成。“三旧”改造面临瓶颈，后续改造成本高、改造意愿低增加了改造难度，城市更新步伐逐渐放缓。“总的来说存在一些问题，如复杂的土地所有权、历史遗留的许多问题、增量和存量之间难以联系以及‘以工代赈’的动力不足。”姜浩认为，这些都是广东“三旧”改造留下的“硬骨头”。

佛山某村负责人承认，即使解决了土地所有权等历史问题，面对“以工换居”和“以工换商”的诱惑，村民选择“以工换商”的动力仍然不足。“即使你想从工作换到工作，单靠村里的集体力量也很难做到。”他告诉《时代周刊》记者，以他所在的村庄为例，“工业改革”后，村民们逐渐意识到保留土地所有权的重要性，内生的变革力量依然存在。然而，政府需要对产业改革后引进的产业类型以及如何规划这些产业提供指导和支持。

"目前需要突破的瓶颈是产业引进."长期关注旧体制改革的田光明博士认为，一方面，改革成本高，产业投资大，周期长。另一方面，空.缺乏连贯的发展“从目前的‘工作对工作’项目来看，投资促进似乎变得越来越重要。”

粤港澳大湾区的发展战略也给广东的土地利用和管理带来了新的挑战。"例如，公共配套设施的供应."田光明说，这是大湾区城市更新面临的困难之一。为实现宜居、宜业，政府在考虑项目改造时，应做好三生(生活、生产、生态)用地的配套工作，并提前做好相关基础设施建设。

解决方案:宜居宜业 要缩短粤港澳大湾区与世界级海湾地区的发展差距，提高土地利用效率和质量非常重要。

“深化‘三旧’改造的创新探索，是迎接挑战最便捷有效的保障。”广东省土地勘测规划院总工程师侯学平在接受媒体采访时表示，“要实现宜居、宜业、宜游的海湾地区建设，必须从根本上改变‘重保护轻保护、重开发建设、轻综合整治’的管理思路和模式，改变‘重拆迁、重建设、重传承、重输血、重造血’的城市更新理念和机制

广东正在努力解决这一局面，而“放松”政策逐步解决了转化率不平衡的问题，促进了宜居性和产业发展。年初，省自然资源厅下发了《关于以“三旧”改造促进新旧动能转化提高城市发展水平的通知(征求意见稿)》，提出以非拆迁改造方式实施改造。改造后，用途是工业，权利人愿意投资。如果资金用于生产设备升级，并与当地政府部门签订监管协议，则可根据“三旧”改造政策改善历史土地使用程序；此外，在年度整治计划中优先安排村民愿意转为国有建设用地的旧村，推动教育、医疗、住房和社会保障同步纳入城市管理和保障体系，实现土地和人口同步城市化。

各地纷纷效仿，创新和探索适合本地需要的城市更新模式，强化“工业对工业”的转化比例。例如，广州、深圳、东莞、佛山等地已经划定了产业发展保护区，并基本上按照全市规划建设用地的30%划定了产权保护区，从而保证了产业发展的空空间。此外，广州创新性地提出“微观转型，确保产业和项目的有机整合”；佛山探索联动转型、混合发展等创新政策，以“工业到住宅”推进“工业到工业”。

省自然资源厅负责人提到，除了自然资源领域的相关政策外，要在财税等综合政策上有所突破，同时要有所思考和规划，将政策提升到法律层面，打造3.0版的“三旧”转型。

田光明认为，广东已经形成了比较完善的政策体系，连片改造、规划、财税、金融等政策逐步完善。珠江三角洲城市的探索可以作为2.0版的参考。至于下一阶段，有必要加强市区重建政策的法律效力。"要在大湾区实现宜居和宜居，需要上级法律的支持."例如，目前，国内土地管理制度侧重于新的土地利用规划的审批程序，而现有的土地利用规划是缺乏的。此外，各地协调城市更新工作的组织不明确，增加了旧区改造项目的协调难度。

“自然资源机构的改革是一个机会，可以将过去的城市规划和土地规划结合起来，减少协调困难。”田光明说道。