“老旧改”与“旧改”、“棚改”有何区别？对稳投资有多大效果？

本篇文章4479字，读完约11分钟

报告要点

国务院将部署加快旧城改造，以稳定投资和促进消费。在棚改计划减半的背景下，我们将推进旧住宅区改造。从总量上看，加快旧住宅区改造可能会抵消棚改减半的投资缺口，但旧住宅区改造项目缺乏收益和现金流，难以筹集资金。在项目融资机制形成之前，期望通过旧住宅区的棚改来稳定投资并不乐观。

对旧住宅区进行改造，旨在稳定投资和促进消费。6月19日，国务院常务会议提出，要根据中央经济工作会议部署和《政府工作报告》，积极稳妥投资“六稳”工作，部署加快旧城改造，着力扩大内需，促进消费，扩大有效投资。

旧住宅区改造不同于“旧改造”和“棚子改造”。旧城改造是城市发展周期中的自然必然，也是旧城物质生活环境改造和更新的必然。旧社区是指2000年(含2000年)以前建成的环境条件差、配套设施不全或严重损坏、缺乏无障碍建设、管理和服务机制不完善、未纳入棚户区改造规划的居住社区和居住建筑。旧住宅区的改造不同于旧城区和棚户区的改造。旧城区改造的范围最广，旧住宅区改造和棚子改造是相互排斥的。

总的来说，加快旧住宅区的改造可能会抵消一半棚改造的投资缺口。2019年，棚改结束，计划大幅缩减。2019年，37个省市仅公布了285万套棚改方案，比2018年实际开工数减少了54.5%，比2019年原计划460万套减少了38%。2019年工房改革数量的减少导致投资最多减少约4500亿元。据初步估计，中国城镇需要综合改造的旧住宅区总投资可高达4万亿元。如果改造周期为五年，每年新增投资可达8000亿元左右，这高于棚改减半所造成的资金缺口。

旧住宅区改造的最大制约因素。从全国人大常委会的声明来看，旧住宅区改造仍处于试点探索阶段，能否顺利实施还需要资金来源的配合。由于缺乏收入和现金流，很难筹集到资金。事实上，旧住宅区改造和棚改的投资额相差不大，但收入水平较低导致融资能力的差异。

内容摘要:稳定投资对旧住宅区改造的效果不应过于乐观。旧住宅区改造的资金来源主要有:地方财政预算支持、中央财政支持、居民个人承担、单位投资、特许单位投资、引进金融机构融资等。然而，需要高质量的现金流来支持市场化的融资方式。即使货币政策与开发银行贷款相匹配，未来现金流的缺乏仍将使游戏难以持续很长时间。在项目融资机制形成之前，期望通过旧住宅区的棚改来稳定投资并不乐观。

文本

部署旧社区改造，稳定投资，促进消费

稳定投资、促进消费，国务院常务会议部署推进旧城区改造。6月19日，国务院常务会议提出，要根据中央经济工作会议部署和《政府工作报告》，积极稳妥地投入“六个稳定”工作，加快旧城改造。会议指出，根据各地的初步调查，目前，全国需要改造的旧城区涉及数亿居民，投资需求巨大；另一方面，推进旧住宅区改造也有利于扩大内需，促进消费，扩大有效投资。随着房地产投资和基础设施投资的下降趋势，旧住宅区改造投资周期短，有助于更快更好地稳定投资。

“不走老路”，这个政策仍然被忽视。自今年年初以来，宏观政策一直以“六个稳定”为主，但政策力度已从2018年的宽松政策逆转。货币政策的反周期调整和财政政策的放松是有限的，政策意图仍然是抑制。但是，“六个稳定”最关心的工作仍然是稳定就业，这次国务院常务会议也是第一次关注投资方面。6月10日前，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于做好地方政府专项债券发行和项目配套融资工作的通知》发出了稳定投资和基础设施的信号。然而，在防止隐性债务因改革而松动和萎缩的背景下，稳定投资和基础设施建设不是简单的“走老路”。本次国家例会将部署和推进旧住宅区改造，努力探索新路。

不同于“旧改革”和“棚改”

旧住宅区改造自2018年以来，政府工作报告中提到，各地高度重视旧住宅区改造。《2018年政府工作报告》明确指出，要有序推进“城中村”和旧住宅区改造，完善配套设施。地方住房建设部门和发展改革委逐步开展试点，积极推进旧住宅区改造，已成为绿色城市发展和基础设施补充的内容之一。2019年，《政府工作报告》明确了旧城区改造的具体内容，包括更新水环气等配套设施，支持电梯安装和无障碍环境建设，完善便利市场、便利店、步行街和停车场等生活服务设施。2019年6月19日，全国人大强调重点改造建设住宅区水电道路、光纤等配套设施。如果条件允许，可以安装电梯和修建停车设施。

旧住宅区的改造不同于旧城区和棚户区的改造。旧城区改造的范围最广，旧住宅区改造和棚子改造是相互排斥的。从内涵上看，旧城改造是旧城物质生活环境改造和更新的自然需要。旧改造的概念非常广泛和笼统，包括道路扩建、道路网改造、供热和供水管网改造工程等。然而，在政策支持力度加大的背景下，棚改已经成为一项具有严格政策含义的旧改革。旧住宅小区是指2000年(含)以前建成的环境条件差、配套设施不全或损坏严重、缺乏无障碍建设、管理和服务机制不健全、未纳入棚户区改造规划的住宅小区和居住建筑。由此可见，棚子改造工程与旧住宅区的改造是完全不同的，它是一项具有两层特定含义的旧改造。

棚改即将结束，计划大大缩减了

舍改革开始了试点和推广阶段(2005 -2012)。2005年，辽宁省率先启动了一项全国性的棚户区改造计划。在此基础上，2008年，中央政府在《扩大内需十大措施》中正式宣布启动棚改项目，并将棚改纳入保障性住房项目，逐步推进棚改计划。

全面推进棚户区改造(2013 -2014)。2013年，在第十二届全国人民代表大会第一次会议上，决定在未来五年内修复城市和国有工矿区、林区和垦区的1000万个棚户区。同年7月，国务院办公厅下发《关于加快棚户区改造的意见》，提出全面推进各类棚户区改造，在加快集中城市棚户区改造的基础上，将非集中连片城市棚户区和城中村改造纳入城市棚改范围。同时，国发[2013]25号文件加大了对各项政策的支持力度。例如，在资金来源方面，除了中央政府增加对棚改的补贴并优先考虑财政困难地区之外，省政府也需要相应增加补贴。市、县政府可以从城市维护建设税、城市公用事业附加费、城市基础设施配套费和土地出让收入等渠道安排棚户区改造资金支出。现阶段，工棚改造的安置主要是实物。

货币化安置是一种重要的方式(2015 -2018)。2014年，中央银行创建了抵押补充贷款工具(psl)，为发展融资提供长期稳定且成本适当的资金，以支持棚户区改造。psl的出现解决了一些棚改项目的资金来源问题，为现阶段棚改货币化提供了最基本的资金支持。棚改工作得到积极推进。2015年《关于进一步做好城市棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设的意见》和2018年第十三届全国人大一次会议明确提出了棚改的规模和方案，2015年《中国发展银行住房和城乡建设部关于进一步推进棚改货币化安置的通知》明确提出了棚改货币化标准。现阶段，棚子改造工程得到了有力的支持。棚户区改造货币化是指政府组织保障性住房建设补贴居民，或者政府直接支付购买商品房的费用。

棚改的规模已经大大缩小(2019)。在2018年至2020年的棚改三年计划中，计划再改造1500万套棚户区。其中，2018年计划完成水平和实际完成水平与前期数据相当，计划改造580万套，实际改造626万套，2019年和2020年剩余437万套。但事实上，2019年大部分省份棚改的目标计划已经大大降低。

旧住宅区的翻修能取代丢失的棚子翻修吗？

就总量而言，旧社区的加速改造可能会抵消棚改减半的投资缺口

削减一半将导致38%的投资损失。根据Cree房地产研究公司的数据，2019年在37个省市宣布的棚改计划只有285万套，比2018年开始的实际数量减少了54.5%，比2019年460万套的原计划数量减少了38%。如果按照2015年至2018年的平均投资完成量计算，2019年工棚数量的减少可能导致投资减少约4500亿元(如果计划完成460万套，投资完成量为1.17万亿元，计划完成285万套相当于投资完成量0.73万亿元)。

旧住宅区改造新增投资最多或高于当年投资缺口。住房和城乡建设部标准与指标司司长倪江波表示，据初步统计，中国有近16万个老社区，涉及4200多万居民，建筑面积约40亿平方米。国务院参事仇保兴今年3月指出，据初步估计，中国城镇需要综合整治的旧住宅区总投资可能高达4万亿元。如果改造周期为五年，每年新增投资可达8000亿元左右，这高于棚改减半所造成的资金缺口。

融资机制:旧社区改造的最大制约

融资机制仍在探索之中。虽然从总体上看，如果旧住宅区的改造可以加快，它确实可以成为稳定投资的起点。但是，根据全国人大常委会的声明，旧住宅区改造仍处于试点探索阶段，能否顺利实施还需要资金来源的配合。根据全国例会的内容，需要创新投融资机制；今年将安排中央补助资金用于旧城区的改造；鼓励金融机构和地方政府积极探索和加大对旧住宅区可持续改造的金融支持。以市场化的方式吸引社会力量参与。

棚改快速实施的背后是融资手段的完备性。随着棚户区改造的深入，各地在多渠道筹集棚户区改造资金方面进行了有益的探索。我国棚户区改造项目的融资方式主要包括财政支出、中央资金支持、商业银行贷款、开发性金融、公积金贷款、债券、股权、资产支持证券、信托计划、资产管理计划和ppp。一方面，棚改项目的融资方式具有丰富的政策支持和开放的融资渠道；另一方面，棚改本身的土地租赁收入被用作现金流担保，融资能力强。

由于缺乏收入和现金流，很难筹集到资金。旧住宅改造工程的主要内容是停车位、住宅道路、绿化、违章建筑、安装电梯、屋顶防水、外墙和走廊粉刷等。物业管理、停车位、充电桩、广告等除外。，其中有一定的盈利能力，现金流在主要项目内容中很难看到，融资也很困难。在这种情况下，旧住宅区改造的资金来源主要有:地方财政预算支持、中央财政支持、居民个人承诺、单位投资、特许经营投资、引进金融机构融资等。事实上，旧住宅区改造和棚改的投资额相差不大，但收入水平较低导致融资能力的差异。

据估计，旧住宅小区改造项目的资金需求仍需依靠当地的城市投资平台，但市场化的融资方式需要高质量的现金流支持。即使货币政策与开发银行贷款相匹配，未来现金流的缺乏仍将使游戏难以维持。预计将需要支持收入项目来平衡资金。以合肥市部分项目为例，17、18年中期002、中期001部分资金用于偿还亚洲开发银行贷款，贷款用于合肥市环境改善项目，预计包括旧城改造。

摘要

6月19日，国务院常务会议提出，要根据中央经济工作会议部署和《政府工作报告》，积极稳妥地投入“六个稳定”工作，加快旧城改造。旧住宅区改造自2018年以来，政府工作报告中提到，各地高度重视旧住宅区改造。旧住宅区的改造不同于旧城区和棚户区的改造。旧城区改造的范围最广，旧住宅区改造和棚子改造是相互排斥的。在棚改计划减半的背景下，我们将推进旧住宅区改造。从总量上看，加快旧住宅区改造可能会抵消棚改减半的投资缺口，但旧住宅区改造项目缺乏收益和现金流，难以筹集资金。在项目融资机制形成之前，期望通过旧住宅区的棚改来稳定投资并不乐观。