政府投资条例改变中国：“市长经济”划上句号

本篇文章3174字，读完约8分钟

引言:“市长经济”的两端是政府的投融资。自2015年以来，在43号和27号文件的基础上，监管为地方政府融资建立了新的框架，阻断了地方政府的融资端，“市长经济”已经减半。现在条例出台了，投资方被控制了，市长们又被切断了，“市长经济”也结束了。

1.伟大的时代

《政府投资条例》非常重要。

这项行政法规早在2001年就已起草，国务院法制办公室于2010年开始征求意见，但直到2019年5月才正式公布。它持续了20年，其背后的争端和游戏绝非寻常。

正因为如此，它的重要性不言而喻。在我看来，这项规定的核心意义在于终结“市长经济”。

众所周知，政府投资是经济稳定增长的重要起点。一旦宏观经济遭遇下行压力，政府(基础设施)投资往往是首先使用的工具。经济越糟糕，情况就越糟糕。

例如，2008年金融危机后，4万亿投资让中国率先从危机中复苏。当时，外国势力所谓的“中国模式”可以简化为“投资驱动”甚至“政府投资驱动”。

在“三驾马车”中，出口的贡献是不稳定的，并且已经变成负数；刺激消费是一项长期工程，这是吃力不讨好的；只有投资是快速和容易使用的，这是地方官员的青睐。对于地方政府官员来说，“办项目”和“去项目”已经成为他们的主要成就和刺激经济增长的主要方式。这就是“市长经济”。

政府投资推动经济，但也有“后遗症”。由于缺乏约束，政府有强烈的投资冲动。在一些地方，“空城”和“鬼城”经常出现。在一些地方，债台高筑后很难偿还利息，城市建设已成为腐败最严重的领域之一。

所有这些都需要由一个更高的法律来监管，那就是政府投资监管。20年后的5月5日，这项规定终于被公布。其重要性也可以从立法目的中看出:

《政府投资条例》指出，为充分发挥政府投资作用，提高政府投资效率，规范政府投资行为，激发社会投资活力，特制定本条例。

九年前(2010年)征求意见稿的立法目的如下:

为加强政府投资管理，规范政府投资行为，建立和完善科学的政府投资决策、建设、监督和管理体系，提高投资效率，充分发挥政府投资在加强和改善宏观调控、促进经济社会全面、协调、可持续发展中的作用，制定本条例。

相比之下，这一规定删除了“加强和改善宏观调控”的功能，政府投资在宏观调控中的作用大大削弱。结合近期投融资情况，“市长经济”已经结束。

1)政府投融资支持“市长经济”。自2015年以来，在43号文件《关于加强地方政府债务管理的意见》和27号文件《中共中央关于防范和化解地方政府隐性债务风险的意见》的基础上，监管构建了新的地方政府融资框架，阻断了地方政府的融资端，剥夺了市长的权力，使“市长经济”减半。

现在条例出台了，最后的“火”被烧了，投资方被控制了，市长们又被切断了，“市长经济”也结束了。

根据这一规定，政府投资应与经济社会发展水平和财政收支相适应。换句话说，市长们再也不能无限制地建设项目和城市了——这实际上是为了控制新的隐性债务风险。

去年，新疆和湖南甚至采取了“停、缓、调、退”固定资产投资项目的政策来抑制基本建设投资。除非有必要在建项目，否则不会增加新项目，因此不会产生债务，这已经是最低工资了。在某些地方，当去项目时，有必要说明没有隐藏的债务会先被添加。

2)党的十八届三中全会提出“市场要在资源配置中发挥决定性作用，更好地发挥政府的作用”。政府和市场的定位明确后，“市长经济”不再适用。因此，这一规定要求政府投资资金应以非经营性项目为主。换句话说，政府应该减少对商业项目的参与，减少对私人资本的挤出。

3)第十九次全国代表大会的报告指出，中国经济增长已进入高质量发展阶段。所谓的高质量发展需要更多的消费驱动、产业升级和创新驱动，而不是投资，中国不再需要堆积这么多钢筋混凝土。总之，在过去，市长是一个投资开发型城市，而在未来，他将成为一个“运营服务型城市”。

相比之下，历史并不遥远。依靠基础设施，美国从大萧条中复苏。然而，自20世纪70年代以来，美国基础设施投资的规模持续下降。同时，美国依靠对R&D的投资和发展现代服务业，经济结构得到优化，形成了私人消费和投资拉动经济增长的良性循环机制。

日本也经历了基础设施投资的高增长时期，对基础设施投资情有独钟。20世纪90年代房地产泡沫破裂后，日本政府继续采取大规模财政刺激政策作为促进经济发展的重要手段之一。

这使得日本的基础设施水平远远高于其他发达国家。然而，政府债务过多、无效投资过多、私人投资被挤出等弊端出现:私人消费低、经济缺乏内在动力、日本“失去了30年”。

2.小细节

1)本投资条例全文4000字，2010年征求意见稿6700字。随着时间的推移，该投资条例的字数减少了约2700字，政府投资审批程序和建设实施已被删除。

2)权责部门的调整。

根据国家发展和改革委员会投资研究所刘立峰2017年8月发表的一篇文章，国家发展和改革委员会只能控制政府总投资的一小部分，而财政部控制着绝大部分预算资金，水利、交通和电力等部委在相关领域的政府资金分配中拥有强大的话语权。在很多问题上，特别是在审批权限的划分和部门利益的调整上，长期以来难以达成一致，这在一定程度上造成了《条例》的难产。(详情请参考第二次推送)

可以看到背后的游戏。关于权责部门的安排，《2010年征求意见稿》提出，县级以上人民政府发展改革部门为投资主管部门。

本条例最终版本为:国务院投资主管部门依照本条例和国务院的规定，履行政府投资综合管理职责。国务院其他有关部门应当按照本条例和国务院规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。(指省、市、县政府)

这一最终规定没有明确主管部门，同时增加了相关部门的职责分工，其背后的博弈结果已经很明显...

3)政府投资基金的调整。2010年征求意见稿将“政府性基金”(具体分为预算内投资基金、各种专项建设基金、国家主权外债基金和其他政府性基金)用于固定资产投资活动，但这次被模糊为“预算内安排资金”。

事实上，各种专项建设资金(后称“政府资金”)也是在预算中安排的资金，它们相互重叠，相互融合。2010年，当城市投资平台大发展的时候，其他政府资金应该是指“隐性政府信用”借入的债务资金，但现在这种融资是违法的，所以规定重申“政府及其相关部门不得违反法律法规借入债务筹集政府投资资金”。

结合2、在控制隐性债务的背景下，政府投资形成了“发展和改革投资，出资理财”的管理理念。

预算中安排的资金无非是“一般公共预算、政府性基金预算和国有资本预算”三个预算中的统筹安排，其中无疑包括地方政府债券和外债资金。这意味着，无论是政府部门还是国有企业，只要用预算资金投资形成的固定资产都算作政府投资。

4)条例更加强调政府投资项目的公开性，并明确:

初步设计中提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告中提出的投资概算10%的，项目单位应向投资主管部门或其他有关部门报告。

投资被高估并不罕见。2013年在湖北省建始县进行的一项调查显示，通过分析50个审计项目，有36个项目被高估。其中，46%的项目(17个项目)超出概算金额10%以上，甚至有些项目超出概算金额数倍于投资概算。

这使得工程项目的投资效益下降，政府债务风险增加。因此，上述规定将从源头上限制超规模、超标准的政府投资项目。当然，条例也规定了一些豁免条件。

5)法规列出了负面违规清单。包括“政府及其相关部门不得违反法律法规借入债务筹集政府投资资金”，这符合隐性债务责任追究的要求。

此外，明确规定“政府投资项目不得由建设单位出资”。在这项新规定下，最近出现的epc+f模式(总承包+融资)被完全禁止。在ppp等模式被阻断的情况下，epc+f模式再次着火，但建设方的运作使这种模式像bt一样，涉嫌非法借款。

总之，政府投资资金来源于预算资金，不可能由他人非法借入或垫付资金。