央行孙国峰：英国双峰模式对中国金融监管改革的启示

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引言:英国双峰监管模式对中国金融监管改革的意义是什么？首先，央行对具有系统重要性的金融机构进行整体监管。央行对具有系统重要性的金融机构进行全面监管，是防范系统性金融风险的必要制度安排。自国际金融危机以来，央行作为最后贷款人，在危机救援中掌握足够信息的必要性明显增加。央行对系统重要性金融机构的全面监管有利于消除信息不对称，抑制系统重要性金融机构过度冒险行为，从源头上防范系统金融风险。 中央银行对具有系统重要性的金融机构进行宏观审慎管理的目标是防止系统性金融风险，有两个具体的操作目标:防止金融机构的顺周期性和防止金融机构的负外部性(单一金融机构崩溃造成的传染效应)。

孙国峰:英国双峰监管的实践与借鉴——目标导向、央行协调

作者:中国人民银行金融研究所所长

自国际金融危机以来，目标导向的监管理念和双峰监管模式逐渐成为金融监管体系的主流。2012年，英国借鉴了澳大利亚和荷兰的双峰监管模式，并在此基础上加强了中央银行对金融监管的统筹规划，特别是对系统重要性金融机构的监管，形成了具有英国特色的双峰监管模式，其经验值得思考和借鉴。

一，目标导向型监管理念和双峰监管

监督的概念决定了监督的方式。基于制度导向的监管理念，美国等国家在危机前采取了多头监管模式。由于传统业务界限的模糊和监管套利的盛行，其金融体系在危机中受到了极大的冲击。危机后提出的职能监管概念强调对相同的金融产品采取相同的监管规则，具有进步意义，但监管目标仍不明确。它也不涉及监管机构的设置，也不能解决金融监管体系中的监管套利问题。

基于目标导向监管理念的双峰监管模式。目标导向的监管理念认为，一个国家金融监管体系的设计必须基于监管目标来考虑，并应建立三种类型的监管机构。微观审慎监管机构负责维护单个金融机构的稳定，宏观审慎监管机构负责维护金融体系的稳定，行为监管部门负责保护金融消费者的权益。

由于危机期间采用基于目标导向监管理念的双峰监管模式的澳大利亚和荷兰金融体系基本不受影响，目标导向监管理念和双峰监管模式逐渐成为主流。

二、英国双峰监管机构

为应对危机，英国转向了双峰监管模式。在危机之前，金融服务管理局(fsa)是一个单一的监管机构。危机发生后，2012年，基于目标监管的理念，设立监管部门，划分监管权限，取消金融服务管理局，划分职能，形成了具有英国特色的双峰监管模式。

首先，在英格兰银行理事会内设立金融政策委员会，负责宏观审慎监管；第二，成立了审慎监管局，作为英格兰银行的一个附属机构，负责审慎管理大约1，500家存款机构、保险机构和大型投资机构，目的是提高受监管机构的安全性和稳定性；三是成立金融行为监管机构(fca)，一方面承担保护金融消费者的职能，根据法案制定零售批发市场的行为准则及相关法规，指导市场行为，负责对金融业5.6万多家零售批发机构的行为监管；另一方面，审慎监管约1.8万家中小非存款金融机构。

Fca直接向英国财政部和议会负责，并在业务上接受英格兰银行的指导和建议。致力于促进市场竞争，强调保护金融消费者权益是金融机构经营的核心，采取更加积极、严厉的预防性监管手段，有效干预金融服务风险。

改革后的英格兰银行协调了金融监管。《2016年英格兰银行和金融服务法案》明确了英格兰银行在英国经济和金融体系中的核心地位，并加强了国家审计署对英格兰银行的监督和问责。

英格兰银行的职能包括货币政策的制定和实施、宏观审慎监管和微观审慎监管，由货币政策委员会、金融政策委员会和审慎监管委员会管理，它们在法律上是平等的。中国人民银行和中国人民银行的成员包括中央银行行长和四名副行长，而货币政策委员会的成员包括中央银行行长和负责货币政策、金融稳定、市场和银行业务的副行长，不包括负责审慎监管的副行长。

图1:英国金融监管体系图

fca的总体战略目标是确保市场的良好运行。具体来说，有三个操作目标:第一，妥善保护消费者；第二，保护和加强英国金融体系的完整性；第三，促进符合消费者利益的有效竞争。

fca由市场参与者支付的费用资助。根据机构规模、零售客户数量、批发业务的市场地位和潜在风险水平，fca将被监管机构分为c1、c2、c3和c4四类，并针对不同对象采取不同的行为监管方法。

fca的决策过程是识别危害、潜在危害和市场失灵，然后使用诊断工具设定监管优先级，采取措施，最后进行评估。fca可以采用的工具包括:改变规则，消除不必要的监管障碍，以加强竞争，发布指导，与公司沟通，与客户沟通，通过授权控制市场准入，改变或撤销营业执照，谴责，暂停，罚款或刑事诉讼。fca的主要措施是罚款及其刑事起诉权的行使。

金融监管局审慎监管职能的目标是在金融机构遭遇金融压力或破产时，将对消费者、批发市场参与者和市场稳定的损害降至最低，主要针对资产管理公司、金融顾问、抵押贷款机构和保险经纪公司。

pra的审慎监管和fca的行为监管之间有明确的分工。Pra定期组织现场检查，监测和评估风险状况，通过制定资本充足率、资产质量、贷款损失准备金、风险集中度、流动性、证券公司偿付能力、保险公司偿付能力和公司治理等审慎性指引，及时进行风险预警和处置，维护金融体系稳定。

Fca不仅监管金融机构与投资者之间的交易，还监管金融机构之间以及金融机构与非金融企业之间的交易。在大多数情况下，pra和fca分别进行调查，在少数情况下，pra和fca共同调查，但处罚分别由两个监管机构执行。

第三，案例分析

(1) fca对非法销售和不当销售激励计划的监管处罚

2013年12月，英国金融监管局向劳埃德银行集团旗下的劳埃德TSB银行和苏格兰银行集团旗下的哈利法克斯银行发出了3，504，900英镑的罚款。惩罚的原因包括:一是激励计划(不固定的基本工资、奖金门槛、产品偏好等)。)银行为销售顾问制定的政策促使销售顾问向消费者销售不必要或不合适的产品，导致高风险；二是企业内部控制和管理制度存在缺陷，销售行为不当的销售顾问仍可获得奖金；第三，企业管理者的业绩与销售挂钩，存在明显的利益冲突。

(2) fca对操纵市场利率的监管处罚

Fca的行为监管不仅保护金融消费者，而且维护市场秩序。2014年7月，英国金融服务管理局向劳埃德银行和苏格兰银行罚款1.5亿英镑，因为这两家银行通过操纵提交给英格兰银行的两个基准参考利率——回购利率和伦敦银行同业拆放利率——获得了市场利益。

具体来说，由于回购利率是英格兰银行确定特别流动性计划相关费用的基础，两家银行人为提高了各自提交的三个月回购利率，从而减少了需要向英格兰银行支付的费用；两家银行经常通过多种渠道操纵特定货币(如英镑、美元和日元)的伦敦银行同业拆借利率，以提高其货币市场交易的收入。这种操纵市场利率的行为严重破坏了金融市场秩序，影响了其他金融机构的正常运行。行为监管也有利于增强审慎监管的针对性和有效性。

四.启示

(a)有效监督必须明确监管机构的目标

目标导向的监督理念强调建立监督机构，按目标划分责任，并按目标对其进行评估、监督和问责。为了同样的目标，例如维护金融机构的健康，一个统一的微观审慎监管机构应该负责。对于不同的目标，如保护金融消费者，这不同于维护金融机构的健康，独立的行为监管部门应该对此负责。

(二)建立监管机构，解决监管不力的问题

监管缺失是导致金融风险的重要制度原因。为了防范和控制金融风险，有必要从制度设计上有效规避空监管套利。基于分业监管的协调机制有利于缓解监管缺失，但要从根本上解决这一问题，就必须统一微观审慎监管。

(3)中央银行对具有系统重要性的金融机构进行整体监管

央行对具有系统重要性的金融机构进行全面监管，是防范系统性金融风险的必要制度安排。自国际金融危机以来，央行作为最后贷款人，在危机救援中掌握足够信息的必要性明显增加。央行对系统重要性金融机构的全面监管有利于消除信息不对称，抑制系统重要性金融机构过度冒险行为，从源头上防范系统金融风险。

央行对具有系统重要性的金融机构进行宏观审慎管理的目标是防范系统性金融风险。有两个具体的操作目标:防止金融机构的顺周期性和防止金融机构的负外部性(由单一金融机构的崩溃引起的传染效应)。

央行可以综合运用宏观审慎政策工具，如对资产负债表的量化约束(如信贷增长目标)、对借款人的约束(如长期借款)、对资本和利润的约束(如反周期资本要求)、具体的准备金要求(如资产准备金和负债风险准备金)、不同的税收工具(如特殊资产税)和其他制度工具(如制定财务会计准则)来实现目标。

参考文章-

文章:英国“双峰”监管模式的背景、特点及启示:财新。作者:牛，徐昕，，中国人民银行研究局

金融危机后，英国进行了哪些激烈的金融监管体系改革？

当前金融危机后，英国在深刻反思危机教训的基础上，大力推进金融监管体制改革，1997年彻底否定了金融监管与央行分离的做法，将英格兰银行转变为集货币政策、宏观审慎和微观审慎为一体的“超级央行”，建立了由作为央行内部部门的审慎监管局和行为监管局分别负责微观审慎和行为监管的“双峰”监管模式。

在英国的“双峰”监管机制下，中央银行不仅直接承担“双峰”中的微观审慎，而且协调“双峰”与宏观审慎；在坚持“双峰”理念的同时，还考虑监管资源和监管成本的现实约束，对中小金融机构实施事实上的统一监管；通过立法、签署监督备忘录和主要领导人的交叉任命，加强“两个高峰”之间的协调。这对我国金融监管体制改革可能具有重要的参考价值。

一、英国选择“双峰”监管模式的背景

当前的金融危机推动了英国金融监管体系的改革。1997年，受中央银行单一目标、单一工具(通货膨胀目标制)的学术趋势影响，英国剥离了英格兰银行的金融监管职能，成立金融服务管理局(fsa)对银行、证券、保险等金融机构进行全面监管，形成了金融监管与中央银行分离、FSA作为“超级监管者”、财政部、英格兰银行和FSA“三龙控水”的监管格局。

2007年对北岩银行的挤兑暴露了这一监管体系的内在缺陷。首先，缺乏宏观审慎监管，对系统性金融风险的监控、判断和防范都在空怀特进行，央行也没有宏观审慎监管的授权。二是“三龙制水”目标不明确，方向不明，危机应对乏力。当风险暴露时，作为最后贷款人的英格兰银行没有相关监管信息，无法及时干预和救助。风险暴露后，没有人负责和逃避。第三，财经事务局更注重行为监管，而非审慎监管。行为监管和金融消费者保护在政治上高度敏感，公开实施，易于评估；然而，微观审慎监管在危机前几乎没有什么政治影响力，而且大部分都没有公开实施，其有效性也不容易评估。财经事务局有两项责任，一是自然重视行为，二是忽视审慎，因而造成潜在风险。

针对这些缺陷，英国确定了加强中央银行宏观审慎管理职能、区分行为监管和微观审慎、加强协调合作监管的改革方向。

英国之所以选择“双峰”监管模式，是因为其目标明确、分工科学的巨大优势。“双峰”监管是监管机构与监管目标一一对应的制度安排:监管的两大目标，即左眼监管安全(金融体系稳定和金融机构安全)和右眼监管服务(行为监管和金融消费者保护)。为此，设立了审慎监管机构，与行为监管机构共同承担这两项责任。

一方面，这种模式赋予监管者明确的目标和任务，明确的权力和责任，可以实现监管的全覆盖，有效消除监管盲点和监管套利；另一方面，它构建了区分微观审慎监管和行为监管的专业化分工体系。微观审慎涉及大量的财务分析、会计监管、风险和溢出影响判断，主要是财务、会计和经济学家的工作；行为监管的重点是行为合规、执法检查、打击非法金融活动等。，主要是律师的工作。两者的分离有利于培养和充分发挥他们的专业能力。

第二，在英国建立“双峰”监管体系的改革进程

危机后，英国经过两轮改革，建立并完善了“双峰”监管体系。

第一轮以2012年金融服务法案为标志，构建了“双峰监管+超级央行”的总体框架。将金融服务管理局分为“双峰”:作为英格兰银行的子公司，审慎监管局负责微观审慎；作为对财政部和议会负责的独立机构，行为监督局负责行为监督。与此同时，英格兰银行理事会下设金融政策委员会。这样，一个集货币政策、宏观审慎和微观审慎为一体的“超级中央银行”诞生了，作为中央银行附属机构的审慎监管局和行为监管局的“双峰”也初步形成。

在第二轮中，以2016年英格兰银行和金融服务法案为标志，审慎监管机构(PRA)被确立为中央银行内部部门和行为监督局的“双峰”结构。简化英格兰银行的内部治理结构，将审慎监管机构完全纳入英格兰银行，不再作为附属机构。其董事会已升格为审慎监管委员会(prc)，与金融政策委员会(fpc)和货币政策委员会(mpc)一起成为英格兰银行的三个专业委员会，以实现货币政策、宏观审慎和微观审慎之间更好的协调。

图1改革后英国的金融监管框架

资料来源:英格兰银行

第三，英国“双峰”监管体系的主要特征

(一)中央银行不仅在“双峰”中直接承担微观审慎，而且协调“双峰”与宏观审慎。

英格兰银行直接承担微观审慎监管。英格兰银行有三个专业委员会:货币政策委员会负责制定货币政策，金融政策委员会负责宏观审慎，审慎监管委员会负责微观审慎。这三个委员会具有相同的法律地位，都由英格兰银行行长担任主席，它们独立运作并密切合作。其中，微观审慎由审慎监管委员会决定，由中央银行的一个内部部门审慎监管局负责实施。

英格兰银行通过宏观审慎来协调“双峰”。中央银行下属的金融政策委员会负责预防和控制系统性风险以及维护金融稳定的宏观审慎职能。金融政策委员会协调宏观审慎决策，但不直接参与监管实施。主要向审慎监管机构和行为监管机构发布指令，向相关金融监管机构提出建议，由相关监管机构执行。就维护金融稳定的总体目标而言，负责宏观审慎的金融政策委员会是指挥官和决策者，“双峰”是执行者，而英格兰银行通过宏观审慎协调“双峰”。

(二)对中小金融机构实施统一监管

英国没有机械地、严格地实施“双峰”概念，而是全面实施双重监管。没有系统影响力的中小金融机构实际上是由行为监督局监管的。审慎监管局仅对约15，000家具有系统影响力的金融机构实施微观审慎监管，包括银行、信用社、建筑协会、保险公司和主要投资公司；行为监管局全面负责行为监管，并对审慎监管局监管范围之外的所有机构进行微观审慎监管，包括系统影响力较小的投资公司、贷款公司和保险中介机构等约18，000家机构。

这一安排的主要考虑因素如下:一是监管资源的科学配置。相关法案明确规定，审慎监管机构实行“集中监管”，审慎监管“抓大放小”。系统性影响较小的金融机构难以确保足够的监管关注和资源投资；然而，中小机构的监管资源相对均衡，可以同时实施微观审慎监管和行为监管。第二，降低中小金融机构承担的监管成本。审慎监管局和行为监管局的收入来自向监管对象收取的费用。双重监管意味着中小机构监管费用和法律合规性等成本较高，不利于中小机构的发展。

(三)多种机制实现“两个高峰”之间的有效协调

在“双峰”监管模式下，监管机构按照不同的目标进行划分，这自然会增加审慎监管与行为监管目标之间的协调难度。因此，英国建立了多层次的机制安排，以加强“双峰”协调与合作。

首先，立法应明确监管分工与合作的总体框架。2012年《金融服务法》明确规定，机构准入有明确的分工，具有系统影响力和双重监管的金融机构的准入由审慎监管局牵头，没有系统影响力的中小机构的准入由行为监管局统一负责。任何监管规则的制定必须由审慎监管机构和行为监管机构进行沟通和协商，以确保监管的一致性和协调性。如果双方不能达成一致，应由财务政策委员会进行仲裁。审慎监管局和行为监管局都可以实施处罚，但如果行为监管局的处罚被认为威胁到金融系统的稳定，则审慎监管局有权否决行为监管局的处罚。

二是签署监管备忘录，建立综合协调机制。根据公开信息，审慎监管局和行为监管局已经签署了五份监管备忘录。其中，2013年4月签署的《行为监管局与审慎监管局监管备忘录》涉及两者的整体协调，明确要求建立多层次的协调机制。在监管层面，行为监管局和审慎监管局的相关部门每季度举行一次会议，充分沟通和协商各自监管规则对其他机构业绩的影响。

在监督和执行层面，一般不进行联合监督和检查，以确保它们在工作目标、优先事项和文化上“不同”，而是为具有双重监督的机构设立“监督联席会议”，并定期进行信息交流和协调。在信息共享层面，成立了一个联合数据管理委员会，该委员会每季度举行一次会议，全面协商监管数据的收集和共享机制。

在拒绝行为监管局的处罚之前，审慎监管局必须向行为监管局解释，相关决定必须由审慎监管委员会做出(行为监管局局长是委员会成员)。根据监管备忘录的要求，行为监管局和审慎监管局建立了涵盖战略和运营不同管理层面的协调机制(附表1)，并在备忘录协调、数据共享、双重监管和争议解决等方面进行了规范的合作安排。

表1审慎监管机构和行为监管机构签署的监管备忘录

资料来源:英格兰银行

第三，主要领导人立场交叉。作为英格兰银行下属负责宏观审慎和微观审慎的金融政策委员会和审慎监管委员会，它们都将行为监管局局长列为投票委员会成员；行为监督局董事会还将英格兰银行负责审慎监管的副总裁(以及审慎监管局局长)视为非执行董事。

表2英国“双峰”监管的交叉使用

共有13名成员，包括英格兰银行行长、英格兰银行负责货币政策、金融稳定、市场和银行、审慎监管的4名副行长(和审慎监管局局长)、英格兰银行的1名执行董事、行为监管局局长、5名外部专家和财政部指定的1名无表决权成员。

共有12名成员，包括英格兰银行行长、英格兰银行负责金融稳定、市场和银行、审慎监管的三名副行长(以及审慎监管局局长)、行为监管局局长和七名外部专家。

共有11名成员，主席、主任和负责战略和竞争政策的主任为执行主任。还有8名非执行董事。英格兰银行负责审慎监管的副总裁(和审慎监管局局长)作为非执行董事参加了会议。

资料来源:英格兰银行行为管理局

在实践中，审慎监管局和行为监管局坚持独立履行职责，开展联合调查，在交叉领域相互配合，其监管有效性得到了审计部门的肯定。根据公开信息，在绝大多数处罚案件(附表2和附表3)中，根据不同的监管目标分别进行检查和处罚。只有两起案件同时涉及两个机构。此时，保诚督察局和行为督察局分别联合查处。最有影响力的案例是2012年苏格兰皇家银行的计算机系统崩溃。该事件不仅影响了约650万银行客户，直接损害了金融消费者的权益，还影响了支付系统和银行间市场，威胁到金融稳定。2014年，行为监管局和保诚监管局发起联合调查，分别对苏格兰皇家银行罚款4200万英镑和1400万英镑。

2014年和2015年，英国审计局对行为监管局和审慎监管局在日常监管中的协调与合作进行了评估，并给予了高度评价。然而，报告也指出，在数据和信息的共享、管理和使用效率方面仍有改进。

四、英国“双峰”监管模式的启示

英国曾引领金融监管与中央银行分离的改革趋势。在当前的金融危机之后，它煞费苦心地改革和重塑了金融监管体系，形成了“双峰监管+超级央行”的监管框架。它经历了中央银行与审慎监管分离整合的完整周期，其经验教训值得进一步研究。

首先，央行在防范系统性金融风险方面发挥着不可替代的作用。2008年的国际金融危机严重破坏了中央银行单一目标体系的理论基础和金融监管与中央银行的分离。事实证明，央行只关注通胀是不够的，也不可能忽视金融稳定。正如国际货币基金组织(imf)前首席经济学家布兰查德(blanchard)指出的那样，所谓的央行多目标冲突可以通过提高央行政策的透明度和改善其治理来解决，如果央行将金融监管与央行分开，那就不值得了。央行在宏观审慎管理中的核心地位已经逐步确立。即使在法制完备、分权制衡、公司治理健全的英国，人们也认识到，没有央行的统筹规划，仅靠协调机制无法有效防范系统性金融风险。因此，通过两轮改革，英格兰银行已经成为集货币政策、宏观审慎和微观审慎为一体的“超级中央银行”。

第二，金融监管体制改革要兼顾理想和现实。英国的“双峰”监管体系不仅坚持微观审慎和行为监管相互独立的理念，而且充分考虑了审慎监管的资源约束和中小机构双重监管的成本压力，对中小机构实施事实上的统一监管。这是一个既坚持理想目标，又充分立足现实的理性选择。

第三，在“双峰”监管中明确监管目标的做法值得借鉴。“双峰”监管通过明确监管机构的目标，协调微观审慎监管和行为监管，可以实现监管的全覆盖，消除监管盲点，抑制监管套利，有效弥补分业监管和机构监管模式下监管分工的内在缺陷，值得我国金融监管体制改革借鉴。